Resolução do Conselho de Ministros n.º 58/2001
No contexto do Plano Nacional de Emprego, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 59/98, de 6 de Maio, e revisto, respectivamente, em 1999 e 2000 pelas Resoluções do Conselho de Ministros n.os 68/99, de 8 de Julho, e 81/2000, de 10 de Julho, que consubstancia a estratégia nacional para a promoção do emprego enquanto objectivo transversal das políticas públicas associada ao acordo sobre a prioridade do emprego celebrado no Conselho Europeu Extraordinário do Luxemburgo, tem-se vindo a promover uma abordagem territorializada das políticas com impacte no sistema de emprego.
Inscrevem-se nesta linha a criação das redes regionais e dos pactos territoriais para o emprego e, em zonas com problemas mais intensos, a instituição de programas específicos de intervenção para algumas regiões do País, através da implementação dos planos regionais para o emprego. É neste quadro que se inscreveram, quer o Plano Regional de Emprego do Alentejo, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 8/99, de 9 de Fevereiro, quer o Plano Regional de Emprego para a Área Metropolitana do Porto, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 47/99, de 26 de Maio.
A territorialização mais intensa das políticas públicas foi ainda entretanto substancialmente reforçada no âmbito do plano de desenvolvimento regional e respectivo quadro comunitário de apoio para o período de 2000-2006, designadamente através do reforço substancial dos programas regionais em termos das suas áreas de actuação e do volume de financiamento afecto a esses programas. Pretende-se, assim, que a actuação empenhada e global sobre os factores que determinam a evolução do emprego ao nível local e regional seja reforçada com intervenções concebidas e dinamizadas a partir das suas especificidades, inserindo-se nessa perspectiva o Plano Regional de Emprego de Trás-os-Montes e Alto Douro (PRETMAD), que agora se aprova.
Na fase actual, a Região de Trás-os-Montes e Alto Douro, apesar de não enfrentar um problema de desemprego com a densidade e consequências que motivaram a aprovação dos Planos Regionais de Emprego para o Alentejo e Área Metropolitana do Porto, depara-se com problemas no seu sistema de emprego que justificam a promoção de um plano regional de emprego com um conteúdo fundamentalmente preventivo que visa inserir-se num processo mais vasto de reforço do desenvolvimento económico e social desta Região, estimulando a criação de emprego e tendo como pano de fundo a valorização e fixação das pessoas. O funcionamento do sistema de emprego na Região tem sido caracterizado por um círculo vicioso cuja lógica tem sido de difícil superação, associando a fragilidade do tecido económico e social a uma dificuldade de fixação de recursos e competências que tem conduzido a ritmos acentuados de recessão demográfica que colocam esta Região com uma densidade populacional inferior a metade da média nacional.
As dificuldades de desenvolvimento que têm vindo a ser visíveis nesta Região, associadas à relativa fragilidade dos tecidos sócio-produtivos e institucionais existentes, impõem desafios que pressupõem a formulação de actuações estratégicas de banda larga, orientadas para promover a capacidade de iniciativa e de inovação. Na óptica do Governo é necessário fazer convergir actuações que dêem corpo à espacialização das políticas de desenvolvimento e de animação económica o que, no contexto da dinamização de um plano regional de emprego, pressupõe pensar globalmente a Região, centrando naturalmente as actuações nas políticas activas de emprego.
É neste contexto que o PRETMAD visa mobilizar e, quando necessário, adaptar de modo racional os instrumentos de política de emprego, no espírito da estratégia europeia para o emprego, pretendendo contribuir para a criação líquida de emprego, o que pressupõe o apoio à iniciativa económica na Região e a construção de respostas formativas que permitam sustentar dinamicamente essas iniciativas. Esta aposta na qualificação das pessoas é ainda acompanhada por um esforço adicional de promoção da coesão social na Região, através nomeadamente do apoio a redes de equipamentos e instituições sociais dotadas de recursos humanos qualificados e a iniciativas locais de desenvolvimento favorecedoras da integração social e económica de grupos com especiais dificuldades.
Assim:
Nos termos da alínea g) do artigo 199.º da Constituição, o Conselho de Ministros resolve:
Aprovar o Plano Regional de Emprego para Trás-os-Montes e Alto Douro (PRETMAD), constante do anexo à presente resolução e dela fazendo parte integrante para todos os efeitos, para vigorar até 2006 e adaptando a esta Região a estratégia nacional definida no Plano Nacional de Emprego (PNE) e no plano de desenvolvimento regional, designadamente na vertente respeitante ao seu eixo n.º 1 «Elevar o nível de qualificação dos Portugueses, promover o emprego e a coesão social».
Presidência do Conselho de Ministros, 3 de Maio de 2001. - O Primeiro-Ministro, António Manuel de Oliveira Guterres.
ANEXO
I - Enquadramento do Plano Regional de Emprego
1 - Introdução
A concepção, a gestão, o desenvolvimento e a avaliação do Plano Regional de Emprego para Trás-os-Montes e Alto Douro (PRETMAD) devem ser encarados, em primeiro lugar, como uma componente muito importante de um processo mais vasto que visa contribuir para o reforço do desenvolvimento económico e social desta Região. Em segundo lugar, este Plano pretende ser um estímulo à criação de emprego, tendo como pano de fundo a valorização dos recursos humanos e a fixação de competências.
Com efeito, e na fase actual, Trás-os-Montes e Alto Douro não tem um problema de desemprego com a densidade e consequências que, por exemplo, motivaram a aprovação dos planos regionais de emprego para o Alentejo e para a Área Metropolitana do Porto. O sistema regional de emprego transmontano/alto-duriense depara-se, no entanto, com problemas que devem motivar uma intervenção de conteúdo fundamentalmente preventivo, entre os quais se destacam os seguintes:
A Região tem conhecido ritmos acentuados de recessão demográfica que a colocam com uma densidade populacional inferior a metade da média nacional;
O emprego está excessivamente dependente do Estado, designadamente da administração local, dos serviços desconcentrados da administração central e dos estabelecimentos de ensino e saúde, como demonstra o elevado peso desses sectores no emprego total;
A população empregada na agricultura é muito superior à média nacional e a reconversão do sector nem sempre tem favorecido o aproveitamento de oportunidades de mercado mais enriquecedoras;
A actividade económica está muito marcada por uma insuficiente estruturação das diversas fileiras de valorização económica associadas às produções regionais;
O reconhecimento da existência de um perfil relativamente rico de recursos endógenos, a par de fluxos de investimento público infra-estrutural na última década, não têm sido suficiente para um relançamento consistente da Região;
A insuficiente identificação de factores estimulantes do investimento criador de emprego e de riqueza;
A existência de segmentos relevantes da população em idade activa nesta Região que enfrentam dificuldades particulares para acederem ao mercado de trabalho local ou para sustentarem, a prazo, o seu emprego devido, sobretudo, ao escasso nível de escolaridade e ou qualificação profissional que os caracteriza.
Este balanço sintético coloca questões particulares à promoção do desenvolvimento e do emprego nesta Região, nomeadamente no contexto da estratégia europeia para o emprego e dos planos nacionais que lhe dão corpo. Esta constatação é tanto mais relevante num contexto em que se pretende reforçar a eficácia desta estratégia, justamente a partir de um maior envolvimento dos intervenientes locais na definição e na operacionalização das intervenções, envolvimento que pressupõe iniciativa e responsabilização de todos esses intervenientes.
As concepções de desenvolvimento favorecedoras do emprego têm valorizado a dimensão territorial como quadro adequado para melhor compreender e intervir em torno das problemáticas do emprego, da formação e da inovação. O território constitui o espaço central onde, designadamente, todos os desequilíbrios e também ajustamentos nos domínios do emprego e da formação se (re)produzem e é ainda o campo de operacionalização de dispositivos, procedimentos e de atribuições e competências, associadas às políticas públicas e aos seus agentes institucionais.
As dificuldades de desenvolvimento que têm vindo a ser visíveis nesta Região, associadas à relativa fragilidade dos tecidos sócio-produtivos e institucionais existentes, impõem desafios que pressupõem a formulação de actuações estratégicas de banda larga, orientadas para promover a capacidade de iniciativa e de inovação. Na óptica do Governo é necessário fazer convergir actuações que dêem corpo à espacialização das políticas de desenvolvimento e de animação económica, o que, no contexto da dinamização de um plano regional de emprego, pressupõe pensar globalmente a Região, centrando naturalmente as actuações nas políticas activas de emprego.
O desenvolvimento do Plano Regional de Emprego para Trás-os-Montes e Alto Douro ocorrerá em simultâneo com um período particularmente rico do ponto de vista do reforço dos instrumentos orientados para a promoção do desenvolvimento das regiões do interior. Um primeiro exemplo desse reforço é o aumento significativo do peso da componente regional do PDR/QCA, com destaque para a afectação de recursos de financiamento FEDER e FSE às «áreas de baixa densidade», nomeadamente no quadro das acções integradas de base territorial, de que a sub-região duriense beneficiará através de diversos programas específicos, de que é exemplo o Programa para as Aldeias Vinhateiras.
A promoção de uma nova intervenção para promover o desenvolvimento rural - LEADER + - a par da 3.ª geração do também programa de iniciativa comunitária INTERREG, que abrange a generalidade das zonas do interior, contribuem também para este reforço. Por fim, devem merecer uma especial referência as diversas medidas no âmbito do desenvolvimento local e da economia social com ênfase específico no apoio ao investimento em iniciativas criadoras de emprego e ainda as medidas no contexto do Programa Operacional da Economia, orientadas para a infra-estruturação material de apoio à dinamização económica e empresarial.
Com base nestes elementos de fundamentação técnica, apresenta-se o documento fundador do PRETMAD para o qual se formulam objectivos estratégicos que têm em vista combinar de modo criativo: i) a promoção da iniciativa económica regional, como espaço de construção da competitividade de um território com recursos que carecem de uma maior e melhor valorização no mercado; ii) a criação sustentada de empregos que respondam às trajectórias e aos anseios pessoais dos Transmontanos e os ajudem a validar no mercado de trabalho as competências adquiridas no sistema de educação-formação, ou mesmo as competências adquiridas ao longo da vida; e iii) a integração social e profissional de grupos em situação de desfavorecimento e para os quais um mercado de emprego menos dinâmico não tem oferecido suficientes oportunidades de empregabilidade.
2 - Mercado de emprego regional
A estruturação e o funcionamento dos mercados locais de emprego são cada vez mais fruto de um conjunto multivalente de factores onde confluem dimensões e argumentos locativos de carácter territorial. São exemplos desses factores o potencial demográfico da Região, os níveis de exercício de função empresarial, as competências escolares e profissionais existentes e também as capacidades institucionais que habilitam (e debilitam) as regiões na sua afirmação face ao exterior. A relevância destes factores para o comportamento do emprego/ desemprego regional sugere uma breve referência a cada um deles, na óptica de um diagnóstico sintético e selectivo.
a) Inserção regional.
A localização geográfica de Trás-os-Montes e Alto Douro coloca a Região numa situação de assinalável periferia no contexto nacional. Ao longo de várias décadas estes territórios estiveram afastados dos mais importantes fluxos de implantação de investimentos e de criação de riqueza, circunstância que justifica, em grande parte, as tendências depressivas do presente. Esta situação é compreensível em função de factores como a rarefacção de oportunidades de iniciativa e de investimento, associada ao impacte limitado do investimento público na dinamização do investimento privado, a fragilidade da rede de centros urbanos existentes, no sentido de assegurarem uma dimensão crítica suficiente para a fixação de recursos de excelência (equipamentos, serviços e pessoas), a ausência de redes territoriais para a organização e valorização dos recursos preexistentes e as dificuldades de afirmação externa e de consequente valorização económica dos recursos endógenos desta Região.
A integração entre ambos os lados da fronteira é, ainda, incipiente não obstante o potencial reconhecido para a estruturação económica do espaço transfronteiriço, dados os factores de complementaridade existentes. A relação com Espanha permanece ainda fortemente marcada pelas características predominantes de economia fechada que caracterizou ambos os países durante décadas ou mesmo séculos. No entanto, o mercado espanhol constitui um mercado em crescendo para as produções regionais, ainda que largamente favorável à balança comercial espanhola, função de uma estrutura industrial mais robusta e com maior potencial de valor acrescentado e de uma força de vendas com grande poder de dominação de mercado, designadamente no abastecimento dos pequenos comerciantes.
As fortes assimetrias da rede urbana, quer na comparação entre os lados da fronteira quer intramuros, são condicionadas pela dinâmica do reduzido leque de actividades existentes: comércio e hotelaria, serviços administrativos, educativos e de saúde, a par de uma débil estrutura industrial (construção, actividades extractivas, energia, alimentação e bebidas). A dispersão da população e o peso dos aglomerados rurais inibe a consolidação de estruturas comerciais mais dinâmicas, exceptuando os centros com maior proximidade à fronteira: Chaves, Miranda do Douro e Bragança que, a par de Vila Real e Lamego, apresentam uma oferta mais ampla e diversificada. A estrutura sectorial do PIB traduz a existência de uma base económica um pouco mais diversificada, com destaque para o peso das actividades agrícolas tradicionais e da manufactura industrial, cuja relevância anda a par de um conjunto de serviços não muito evoluído.
De notar também a ausência de uma atitude consistente e regular de cooperação empresarial visando uma penetração acrescida no mercado e de alastramento de condições de acumulação, o que pressupunha alianças estratégicas, por exemplo, em matéria de compras, de desenvolvimento de novas técnicas e de novos produtos.
No domínio da oferta de solo infra-estruturado para as actividades económicas, as autarquias promoveram espaços para acolher empresas, sobretudo ao longo do IP 4, que actualmente se encontram ocupados a cerca de um terço da sua capacidade, em parte devido à dificuldade em atrair empresas que necessitem de contratar pessoal qualificado. A relevância estratégica daquele corredor viário para a Região Norte como um todo tem concentrado as atenções da Agência de Investimento do Norte de Portugal que pretende, com apoio do Programa Operacional da Economia - enquadramento das áreas de localização empresarial - desenvolver intervenções centradas na atracção de investimento.
Em síntese, a inserção regional de Trás-os-Montes e Alto Douro está limitada pela fraca representatividade dos mercados exteriores aos distritos de Vila Real e Bragança e à sub-região do Douro Sul, o que acentua a perificidade geográfica e constitui uma verdadeira desvantagem económica, na perspectiva da consolidação de uma cadeia de valor que estimule a incorporação de novas competências e a fixação de investimentos mais inovadores. Importa não menosprezar as características fundamentais desta inserção regional, com vista a ter presente os riscos de que um processo de desenvolvimento voluntarista (incluindo o PRETMAD) conduzido a partir do Estado (e de forças que com ele cooperam) não consiga penetrar com a intensidade desejada no tecido económico e social desta Região.
b) Função empresarial.
Os dados mais impressivos resultam do padrão de concentração das empresas, com particular realce para a importância das microempresas na Região - segundo dados dos quadros de pessoal do MTS referentes a 1997, 90,7% do total do sector formal da economia, em Bragança, e 87,9% em Vila Real, são empresas com menos de nove pessoas ao seu serviço - e para o peso de ramos de actividade tradicionais (comércio por grosso e a retalho, alojamento, restauração e construção civil). Simultaneamente, quatro em cada cinco empresas correspondem à iniciativa e actividade de empresários em nome individual e estes só pontualmente evoluem para a condição societária, o que reforça ainda mais a natureza microempresarial da oferta de emprego estruturado na Região.
Distribuição das empresas, segundo a dimensão do pessoal ao serviço (1997)
(ver quadro no documento original)
Esta situação ocorre num quadro de maior especialização sectorial, por comparação com o continente, na agricultura, na indústria extractiva, na produção de energia, na construção, no comércio e no alojamento e restauração e está ainda dependente em larga medida do comportamento do emprego num conjunto limitado de concelhos - Chaves, Vila Real, Lamego, Peso da Régua, Bragança e Mirandela. Em contrapartida, sectores tão importantes como a indústria transformadora e os serviços de natureza económica, de apoio às empresas e imobiliários, surgem sub-representados face à média do continente.
Estrutura dos estabelecimentos, segundo a actividade económica (1997)
(ver quadro no documento original)
Um segundo dado a salientar vem do elevado centramento das dinâmicas empresariais na procura local e em modelos de reprodução simples do capital, atitude que contribuiu de modo decisivo para a fragilidade dos serviços mais modernos de apoio às empresas, por não disporem de limiares de procura satisfatórios. Estão neste caso os serviços de logística, a gestão de infra-estruturas de transporte, a contabilidade, a gestão de stocks, as comunicações e a informação. A preocupação principal das empresas situa-se na possível retracção dos actuais mercados, o que significa que as empresas têm uma atitude sobretudo reactiva ou defensiva, em que predominam os investimentos de substituição e de expansão, com escassa presença de apostas orientadas para a inovação tecnológica e racionalização dos processos produtivos e de trabalho.
A actividade das adegas cooperativas regista algum dinamismo no seu contributo para a organização dos pequenos produtores e para a sustentação de níveis de emprego com relevância concelhia. A exemplo das adegas cooperativas, torna-se imperiosa a existência, noutras actividades, de estruturas de comercialização que assegurem o escoamento de produtos das micro e pequenas empresas e produtores directos, ainda que seja pouco realista criar empresas de comercialização apenas com tal objectivo.
Na componente internacionalizada do sector dos vinhos, ainda não despontou na Região um segmento de actividades relacionadas e de suporte (até à investigação e desenvolvimento) que tradicionalmente contribuem para estruturar e internalizar a cadeia de valor. Os potenciais de investigação existentes na UTAD e em unidades de I & D ligadas ao sector vitivinícola têm aqui um campo de progressão expressivo face às necessidades do sector produtivo (primário e de transformação) para responder aos desafios da competitividade externa.
Do ponto de vista das condições para o exercício de função empresarial, os argumentos locativos existentes revelam, todavia, uma fragilidade assinalável do ponto de vista das necessidades dos utilizadores já instalados ou potenciais, não abundando os factores que modernamente contribuem para a competitividade das empresas que admitem localizar-se em regiões periféricas. Na verdade, são ainda detectadas insuficiências em áreas como a da oferta de solo com infra-estruturas de qualidade, da mão-de-obra qualificada, dos serviços de apoio às actividades económicas e da envolvente empreendedora/comunidade empresarial, de forma a motivá-la mais para conceber e operacionalizar estratégias locais de emprego e desenvolvimento.
A expressão da Região no conjunto do tecido empresarial do País é limitada, conhecendo apenas alguma importância relativa nas actividades primárias (agricultura e pecuária e actividades extractivas), as quais explicam a sustentação de um volume de activos empregados com significado em termos absolutos e com relevância social. A este propósito, o fomento da pluriactividade será prioritário, especialmente no âmbito de processos de desenvolvimento local, nomeadamente enquadrados pelo Programa LEADER + e em acções de dinamização económica (por exemplo, via Programa para as Aldeias Vinhateiras), reforçando por exemplo a articulação das actividades agrícolas com o turismo e o ambiente.
Os fluxos de investimento público na Região, mais nas telecomunicações que nas acessibilidades, criaram condições potenciais para fixar sistemas de produção modernos, viabilizadores do aproveitamento de potenciais endógenos, designadamente a nível microeconómico, com a instalação de unidades empresariais de pequena escala. Este aspecto adquire especial relevância na fase actual em que o aumento de urbanização dos centros de média dimensão (Bragança, Mirandela, Chaves, Vila Real, Régua e Lamego), a par do envelhecimento da população e dos novos estilos de vida, criaram condições para o crescimento da procura de serviços como os de saúde, os serviços pessoais e as actividades de cultura e lazer. As soluções empresariais de resposta flexível a este tipo de procuras tende a gerar importantes oportunidades económicas, com ressonância na absorção de desempregados e outros segmentos em idade activa, mas a consolidação de iniciativas de base empresarial nessas áreas carece de mecanismos de solvabilidade, sobretudo na fase inicial de arranque dessas iniciativas.
c) Potencial demográfico.
A demografia transmontana tem-se revelado fortemente recessiva traduzindo a rarefacção das oportunidades de ocupação e a tensão migratória exercida pelas expectativas de acesso ao emprego e ao rendimento nas áreas metropolitanas ou no estrangeiro. Deste enquadramento genérico decorre uma densidade populacional muito baixa (37,3 hab./km2 comparável com os 168,2 hab./km2 da Região Norte) e um padrão de indicadores demográficos com marca negativa no conjunto do norte e do continente - índice de juventude de 15,4% (18,4% na Região Norte), 65,9%, contra 68,8% na Região Norte, trata-se de população em idade activa (15-65 anos) e um grau de envelhecimento de quase 19%, face a 11,4% naquela Região.
O padrão de povoamento é fortemente marcado pela concentração nas cidades-sedes de concelho que, todavia, perderam população em termos absolutos na última década. No entanto, comparando com outras regiões do interior, Trás-os-Montes e Alto Douro apresenta, ainda, uma população relativamente jovem com tendência ao envelhecimento e com níveis de escolarização positivos resultantes de uma tradição de prolongamento da frequência escolar, associada à já referida escassez de oportunidades de ocupação profissional. Tradicionalmente a população mais escolarizada foi atraída pelos estudos e pelas actividades económicas no litoral, não se empenhando fortemente em processos de iniciativa económica privada ou de promoção colectiva, o que constitui uma fonte condicionante ao desenvolvimento local e regional.
A questão decisiva que se coloca é a de assegurar, num contexto de mobilidade forçada - alimentada pelas oportunidades do litoral mais desenvolvidas -, a permanência de limiares de população sustentáveis para suportar as dinâmicas de aproveitamento dos recursos endógenos e responder pela positiva à solicitação das qualificações por parte dos investimentos exógenos.
d) Perfil da população activa.
A estrutura empregadora das unidades empresariais e das organizações da Região é relativamente empobrecida, com baixos índices de emprego em profissões de chefia e enquadramento e em profissionais especializados e de nível intermédio. Efectivamente, nesses grupos profissionais os estabelecimentos da Região apresentam performances sistematicamente inferiores à média do continente. Em contrapartida, observam-se índices elevados no pessoal dos serviços e vendedores, nos agricultores e nos trabalhadores não qualificados, traduzindo uma sobreespecialização nas actividades primárias e do comércio e serviços, normalmente pouco exigentes em qualificações.
Distribuição percentual dos trabalhadores por conta de outrem, segundo a profissão (1997)
(ver quadro no documento original)
A escassa importância relativa dos empregados em profissões mais qualificadas está, naturalmente, associada a uma estrutura do emprego por níveis de habilitação literária que é marcada pelos seus baixos níveis de instrução, níveis esses que são inferiores aos registados no continente. Neste contexto, o potencial de reconversão profissional desta população vê-se fortemente limitado, o que ainda é agravado pelo nível etário elevado da grande maioria dos empregados menos escolarizados e ou qualificados.
Pessoal ao serviço, por níveis de habilitações literárias (1997)
(ver quadro no documento original)
Este perfil de qualificações é, assim, relativamente desfavorável face ao padrão médio do continente, designadamente no tocante aos profissionais mais qualificados, quadros médios e profissões de enquadramento, situação que traduz uma generalizada carência destes perfis na estrutura de qualificações dos empregados. Trata-se, todavia, de dados que carecem de uma cuidada análise, na medida em que é possível que existam dificuldades de colocação para este tipo de trabalhadores, de acordo com o que assinalam os inquéritos às empresas (cf. barómetros económicos dos núcleos empresariais da Região). Esta análise remete para o perfil estrutural de mercado (estreito e centrado na reprodução simples do património) e para a estrutura dimensional das empresas regionais, com reflexos na receptividade das mesmas à gestão de competências e à inovação.
Pessoal ao serviço, por níveis de qualificação (1997)
(ver quadro no documento original)
Estes factores representam uma limitação pesada a vencer na óptica do enriquecimento do tecido empresarial, constituindo condição indispensável à afirmação da capacidade competitiva da Região. A promoção do emprego pressupõe, todavia, actuações a montante, no patamar da capacidade (e qualidade) da iniciativa empresarial, na medida em que a simples admissão de competências pode induzir o agravamento de situações de partida, nomeadamente no plano do equilíbrio salarial e da sustentabilidade das empresas, sem ganhos visíveis face aos défices de gestão e inovação existentes.
As limitações assinaladas nas capacidades da população empregada estão em parte presentes na análise do perfil dos desempregados inscritos, sendo certo que se está actualmente em presença de baixos índices de desemprego (com valores concentrados entre 4% e 6% para uma média global, em meados de 2000, de cerca de 5% da taxa de desemprego em Trás-os-Montes e Alto Douro). Entre Janeiro de 1998 e Janeiro de 2001 ocorreu uma tendência notória de decréscimo, com o contingente de desempregados inscritos a baixar de 21768 para 18225 (cerca de menos 16%).
No entanto, permanecem traços estruturais do perfil dos desempregados inscritos. No conjunto dos centros de emprego de Trás-os-Montes, Alto Douro e Douro Sul predominava o desemprego feminino (58,7% do total, em Janeiro de 1998, e 65,9%, três anos volvidos), a par de um peso elevado dos adultos em idade activa, sobretudo no grupo dos 26-35 anos. No entanto, entre Janeiro de 1998 e Janeiro de 2001, observa-se um ligeiro reajustamento do peso dos diferentes segmentos da população desempregada, aumentando o peso dos escalões etários acima dos 36 anos.
Estrutura etária do desemprego registado
(ver quadro no documento original)
O tempo de duração do desemprego tem vindo a decrescer, com redução dos desempregados de longa duração (DLD) de 42,8% para 40%, entre Janeiro de 1998 e Janeiro de 2001. Este decréscimo teve um comportamento inverso segundo o sexo dos inscritos: aumentaram as mulheres DLD de 59,7% para 66,1%, enquanto os homens DLD diminuíram de 40,3% para 33,9%. No desemprego com duração inferior a um ano, o comportamento é semelhante, com redução de cerca de oito pontos percentuais nos homens e aumento idêntico nas mulheres. Ou seja, num contexto de redução absoluta e relativa do desemprego (menor taxa de desemprego e menor duração do período de inscrição), agrava-se a situação relativa das mulheres que permanecem ou entram para o desemprego.
Desemprego registado por sub-regiões (1998 e 2001)
(ver quadro no documento original)
A origem dos desempregados inscritos é reveladora das tendências de evolução da actividade económica e dos processos de recrutamento predominantes na Região. Por um lado, a quebra acentuada do emprego das actividades primárias explica o crescimento da importância relativa e absoluta dos desempregados cujo emprego anterior era na agricultura (em Janeiro de 2001 correspondiam a 16,9% dos inscritos).
Distribuição dos desempregados registados em Trás-os-Montes, Alto Douro e Douro Sul à procura de novo emprego, segundo o sector de actividade económica (ver nota a) do último emprego.
(ver quadro no documento original)
(nota a) Excluem-se os desempregados inscritos sem classificação de actividade económica anterior.
Por outro lado, as actividades com maior potencial empregador têm presença assinalável nas origens da maior parte dos desempregados inscritos - 15,3%, nas actividades comerciais e de reparação automóvel; 15,3% na Administração Pública e serviços de natureza social, na construção civil e obras públicas; 11,5%, nas outras actividades de serviços; e 10,6%, no alojamento e restauração. Tal evolução pode revelar índices de rotação elevada e ou dificuldades de fixação de recursos humanos nestas actividades.
Em síntese, a evolução recente do desemprego na Região tem sido globalmente favorável, em particular para os jovens e para os homens. No entanto, neste contexto positivo o desemprego feminino e o das pessoas acima de 36 anos regista um comportamento menos favorável, predominantemente alimentado pelo declínio das actividades tradicionais e revelando uma maior rigidez de saída da situação de desemprego, confrontando-se com a maior duração do mesmo dadas as características predominantes nesses grupos, nomeadamente no plano das qualificações.
e) Elementos de balanço das medidas de política de emprego e formação.
Os dados relativos à apropriação pelos beneficiários finais das medidas de política de emprego/formação encontram-se sistematizados no quadro seguinte, que espelha a utilização regional das diversas medidas de política geridas pelos centros de emprego de Trás-os-Montes, Alto Douro e Douro Sul em 1994 e em 2000:
Pessoas abrangidas pelas medidas de apoio ao emprego e à formação via centros de emprego e de formação dos distritos de Vila Real e Bragança e CTE de Lamego
(ver quadro no documento original)
O comportamento mais favorável dos desempregados inscritos pertencentes ao grupo dos jovens (até 25 anos), que globalmente diminuem 7% em dois anos, está associado a níveis de escolarização mais elevados e a uma utilização com alguma expressão dos apoios em vigor, designadamente no âmbito dos estágios profissionais e das ofertas de formação, com destaque para os cursos de qualificação inicial e do sistema de aprendizagem. Na realidade, na segunda metade da década de 90, em particular com a introdução do Plano Nacional de Emprego em 1998, assistiu-se a um reforço muito acentuado das políticas activas de emprego, com particular destaque para as de formação profissional de jovens e adultos, com vista à qualificação inicial e contínua das pessoas em idade activa.
No quadro da activação das medidas de política de emprego deve ser destacado o processo de criação de redes regionais para o emprego, estando os concelhos de Trás-os-Montes e Alto Douro integrados nas redes constantes do quadro seguinte:
Redes regionais para o emprego na área abrangida pelo PRETMAD
(ver quadro no documento original)
f) Tecido institucional.
Em geral é reconhecida uma assinalável falta de iniciativa e capacidade de projecção sustentada dos interesses regionais, num contexto descrito como de círculo vicioso. A relação universidade-empresas, da qual não têm resultado contributos suficientemente eficazes para a criação de um ambiente empreendedor, fruto de uma oferta de serviços de inovação que tarda em desabrochar e de uma procura de serviços que não tem expressão satisfatória, constitui um exemplo das dificuldades neste plano. Outro exemplo relaciona-se com as dinâmicas do investimento assistido que, no caso do investimento público, tardam em produzir impactes no desenvolvimento regional e, no caso do investimento privado e dos apoios ao emprego, vivem o paradoxo de, sendo relativamente escassos, revelarem na prática baixos índices de absorção.
A condição periférica regional tem limitado o potencial de afirmação económica, gerador de limiares de capacidade para a expressão combinada de interesses, revelando uma desvantagem económica objectiva que não tem tido, por sua vez, contrapartidas no plano institucional. De facto, o tecido institucional existente, nomeadamente nas esferas da regulação social e económica, é bastante limitado (direcção regional de agricultura, núcleo do IAPMEI, unidades orgânicas do IEFP e pouco mais), com a agravante de se tratar de organismos que projectam no território lógicas de actuação mediadas por orientações de natureza sectorial/nacional e que têm revelado alguma rigidez na territorialização dos recursos e das medidas de política.
No que diz respeito às unidades existentes dos subsistemas de formação escolar e profissional, a presença da UTAD e do Instituto Politécnico de Bragança, a par da rede de centros de formação profissional de gestão directa do IEFP (Bragança e Vila Real, sobretudo), sofre, na fase actual, uma apreciação genérica de desajustamento face às necessidades regionais em termos de competências escolares e profissionais e de capacidades para a prestação de serviços. Esse diagnóstico é fruto de desarticulações entre instituições, mas também de um reduzido esforço de ajustamento dinâmico às procuras, em muitos casos ainda embrionárias e pouco definidas, dado o perfil das empresas e organizações existentes.
A fragilidade das instâncias de intermediação de interesses que operem uma função reguladora e de concertação estratégica constitui uma limitação na óptica do desenvolvimento regional. Na fase actual, o problema pode não ser já o de coordenar políticas sectoriais, mas sim o de, face ao perfil de recursos mobilizáveis, conseguir que as políticas sejam desenvolvidas sobre uma base territorial, o que pressupõe um projecto mais vasto de concertação de interesses que permita, nomeadamente, rentabilizar os vastos investimentos realizados e programados para a Região.
g) Visão de síntese.
O diagrama seguinte sistematiza um conjunto de elementos que tem por objectivo traçar uma visão dinâmica do mercado de emprego regional incorporando aspectos chave das dinâmicas económicas, sócio-económicas e territoriais condicionantes do emprego e das qualificações. Estes elementos são apresentados numa óptica activa que identifica, por um lado, vantagens (como elementos a aprofundar e a incentivar) versus desvantagens (elementos a corrigir). Por outro lado, identificam-se factores de risco (elementos a ter presente como condicionantes) e oportunidades (encaradas no sentido do aproveitamento dinâmico de recursos e potencialidades).
O exercício efectuado deixa claro o desafio chave que se coloca a Trás-os-Montes e Alto Douro na óptica do desenvolvimento e da criação de emprego: transformar as oportunidades existentes e aqui identificadas em empregos viáveis, susceptíveis de contribuir para a fixação de competências formadas na Região ou atraíveis a partir do exterior.
(ver diagrama no documento original)
II - Plano Regional de Emprego
1 - Valorização dos recursos humanos e promoção do desenvolvimento regional
O Plano Regional de Emprego para Trás-os-Montes e Alto Douro aposta na criação de uma relação virtuosa entre a valorização dos recursos humanos e a promoção do desenvolvimento regional, dentro da ideia segundo a qual as regiões com futuro devem estruturar as suas vantagens competitivas em torno de competências e menos em torno de recursos. Esta visão pressupõe um esforço sério no plano da iniciativa económica, que exprima uma procura dinâmica com vectores de qualidade e de mudança estratégica, capazes de valorizar os fluxos de investimento público na Região.
As oportunidades para a Região no horizonte do novo Quadro Comunitário de Apoio, e na perspectiva da mobilização de recursos de financiamento para actuações sobre o território e os seus agentes, estão desde logo associadas ao Programa Operacional para a Região Norte (PRONORTE). Este Programa incluiu componentes sectoriais (produtivas e sociais) que veiculam uma perspectiva de ajustamento das políticas desse tipo às especificidades dos territórios, ajustamento que depende em larga medida da capacidade dos promotores em efectivarem uma absorção eficaz desses recursos.
A Acção Integrada de Base Territorial - Douro, com objectivos de fortalecer a coesão territorial e de valorizar os recursos endógenos, no contexto da estruturação competitiva do sistema económico regional, constitui uma outra fonte de oportunidades para o desenvolvimento desta Região. Esta Acção abrange um conjunto significativo de concelhos de Trás-os-Montes e Alto Douro e visa apoiar um conjunto de acções em domínios que configuram oportunidades económicas e se inscrevem na rentabilização potencial de investimentos públicos realizados na Região. Entre essas acções destaca-se o Programa Aldeias Vinhateiras, que tem por objectivo a regeneração dos espaços e património rurais e a preservação da paisagem, com vista a reter população e criar melhores condições de vida, a partir da valorização turística do Douro vinhateiro.
No âmbito destas acções integradas de base territorial há que ter ainda presente as medidas desconcentradas de apoio à empregabilidade, que visam promover a qualificação dos recursos humanos, melhorar a empregabilidade nos sectores de actividade tradicional daquelas áreas de intervenção e desenvolver novas competências em sectores emergentes e na gestão de redes de serviços e de equipamentos.
No quadro específico dos apoios financeiros às políticas de emprego e formação profissional não deveremos ainda esquecer o papel a desempenhar neste período por dois grandes programas nacionais: o PRODEP III e POEFDS. Efectivamente, num quadro em que a Região de Lisboa e Vale do Tejo não poderá assumir o protagonismo verificado no QCA I e no QCA II, por não ser já considerada uma região de objectivo 1, a absorção dos recursos disponíveis por outras regiões torna-se um elemento fundamental a considerar no Plano Regional de Emprego para Trás-os-Montes e Alto Douro, uma vez que esta situação implicou um crescimento substancial dos recursos que se prevêem alocar às restantes regiões do continente.
As iniciativas comunitárias, especialmente no domínio dos Programas LEADER + e INTERREG III-A, permitem também disponibilizar recursos para apoiar projectos de valorização de recursos endógenos em áreas temáticas inovadoras (ambiente, transformação e comercialização de produtos locais, novas tecnologias da informação e da comunicação, ...) e num contexto de cooperação transnacional. Em idêntico sentido, as parcerias associadas à iniciativa EQUAL deverão enquadrar apoios ao desenvolvimento local e à inovação de metodologias e processos de trabalho, nos domínios da empregabilidade, da igualdade de oportunidades e da coesão social.
A circunstância de, com este perfil de apoios, se estar perante uma última oportunidade de mobilização alargada de fundos estruturais, sugere a necessidade de desenvolver uma abordagem exigente das oportunidades oferecidas, sob pena de ineficácia e desperdício na mobilização dos recursos. Essa abordagem pressupõe rigor na concepção, na gestão e na execução dos projectos e na selectividade das intervenções e projectos candidatados, evitando a dispersão de recursos. Para esse efeito, a qualificação dos elementos organizativos e de gestão dos recursos e a articulação activa e inteligente dos investimentos públicos com os instrumentos de suporte ao investimento privado, de carácter produtivo, constituem dimensões que assumem um papel nuclear.
2 - Objectivos estratégicos do Plano
Os elementos salientados, bem como o entendimento vertido nos pontos anteriores quanto às condições de promoção do desenvolvimento regional, desenham para o Plano Regional de Emprego um perfil de objectivos relativamente compósito em que se deverá destacar sempre o contributo para o aproveitamento das oportunidades identificadas, na óptica do relançamento social e económico da Região. A partir deste objectivo globalizador e finalista é possível deduzir um conjunto de objectivos estratégicos para o Plano Regional de Emprego:
Promoção do emprego no contexto dos fluxos de recrutamento associados a novos investimentos, objectivo que remete para a necessidade de enriquecer, em quantidade e qualidade, o conteúdo empregador das iniciativas económicas;
Desenvolvimento de uma oferta de formação escolar e profissional capaz de, em simultâneo, preencher uma função de aprofundamento dos níveis de qualificação escolar e profissional dos jovens, de antecipação de qualificações (contributiva para a atracção de novos investimentos) e uma função de qualificação e reconversão de competências dos activos empregados e dos desempregados. Esta última função deverá responder a necessidades das empresas e das organizações, bem como às exigências de melhorar as respostas formativas ao longo da vida e de prevenir os riscos de desemprego, sempre presentes em processos de reconversão ou mudança económica que são cada vez mais velozes e permanentes;
Promover uma maior igualdade de oportunidades no acesso, manutenção e qualidade do emprego regional, em particular entre os homens e mulheres residentes, mas não esquecendo nesse contexto outros grupos particularmente vulneráveis ao desemprego, designadamente ao desemprego de longa duração;
Promover a consolidação de uma função reguladora, de carácter institucional, que assuma o compromisso de combinação e concertação estratégica das políticas públicas, com impacte sobre a iniciativa económica, a protecção social e o desenvolvimento regional.
3 - Vectores de intervenção do Plano Regional de Emprego
O diagnóstico produzido deixa a claro a existência de um conjunto de necessidades prioritárias a que um plano que visa mobilizar de modo racional instrumentos do domínio da activação das políticas de emprego, no espírito da Estratégia Europeia e do Plano Nacional de Emprego, pretende dar resposta. Neste sentido, deve contribuir para a criação líquida de emprego, o que pressupõe o apoio à iniciativa económica, aos projectos de investimento privado geradores de novos postos de trabalho, de rendimento e de valor acrescentado regional, procurando promover uma maior qualidade do emprego como factor de competitividade dos bens e serviços regionais.
Para este efeito é fundamental a construção de respostas formativas dinamicamente ajustadas, designadamente a públicos alvo com problemas de (re)inserção profissional e que têm presença recorrente nas unidades orgânicas do serviço público de emprego e formação (por exemplo, mulheres e adultos pouco escolarizados). Esta aposta na qualificação das pessoas deverá ser acompanhada por um esforço adicional de promoção da coesão social na Região, através nomeadamente do apoio a redes de equipamentos sociais dotadas de recursos humanos qualificados e a iniciativas locais de desenvolvimento favorecedoras da integração social e económica de grupos com especiais dificuldades.
Na perspectiva enquadradora que o Plano Regional de Emprego deve assumir, estas necessidades prioritárias devem encontrar resposta nos três vectores de intervenção seguintes que correspondem à concretização dos três primeiros objectivos estratégicos atrás identificados, uma vez que o quarto objectivo tem uma natureza distinta, remetendo nomeadamente para a operacionalização de dispositivos de gestão e acompanhamento do Plano Regional.
Vector 1 - Competitividade e emprego
De um modo geral a problemática da criação líquida de emprego deve ser enquadrada no âmbito da suscitação de iniciativas empresariais (papel das unidades de formação escolar e profissional, das associações empresariais e de desenvolvimento e de outros mediadores) e no quadro da aplicação e desenvolvimento de sistemas de incentivos às actividades económicas. A territorialização dos sistemas de incentivos, no sentido de os aproximar das realidades empresariais e produtivas da Região, constitui um caminho possível neste esforço de melhorar a capacidade de apropriação regional dos recursos de apoio ao investimento e de melhorar a eficácia e eficiência de aplicação dos mesmos.
Tendo em atenção os constrangimentos de partida, a criação de uma envolvente favorável ao espírito empreendedor pressupõe uma atitude de teor voluntarista dos principais recursos de excelência da Região, com destaque para a UTAD e o Instituto Politécnico de Bragança, dos quais, em articulação activa com os Núcleos Empresariais Regionais, se espera uma nova atitude na dinamização de iniciativas com aquele objectivo. Citem-se, a título de exemplos, a concepção ou introdução nos curricula de formação de componentes de iniciativa e de gestão empresarial, o levantamento de ideias de negócio e a constituição de bolsas de oportunidades de investimento, aproveitando experiências de bolsas de ideias já existentes, como a do IEFP.
Um segundo elemento crucial remete para um adequado aproveitamento e qualificação dos parques de actividades económicas existentes, transformando-os em verdadeiros instrumentos para a atracção de investimento, com destaque para o exógeno. A mobilização de recursos com origem, nomeadamente, na medida desconcentrada do programa operacional «Economia - áreas de localização empresarial» poderá constituir um incentivo à reorganização empresarial e à estruturação de fileiras económicas que carecem de actividades relacionadas e de suporte que são tradicionalmente geradoras de emprego e de procura de qualificações. A actividade da Agência de Investimento do Norte de Portugal, bem como da PARQUINVESTE - empresa que a Associação Empresarial de Portugal constituiu para gerir as áreas de localização empresarial - abre igualmente um campo promissor de expectativas no domínio da atracção do investimento, nomeadamente através da oferta de equipamentos e serviços facilitadores daquela apropriação territorial das medidas de política de incentivo ao investimento.
Um terceiro elemento no âmbito deste vector está relacionado com a sociedade de informação e do conhecimento. As novas tecnologias da informação e da comunicação, desde que suportadas em bons sistemas de telecomunicações, podem atenuar a distância económica que marca negativamente a condição periférica de territórios com o perfil locativo de Trás-os-Montes e Alto Douro. São destacados, nomeadamente, os contributos em matéria de organização da actividade económica, de difusão da inovação e tecnologia nos processos produtivos e no domínio das novas formas de gestão.
Esta dimensão de investimento tem contornos promissores e tende a articular-se positivamente com a consolidação de uma fileira de emprego científico que, a partir dos recursos docentes, equipamentais e de investigação da UTAD e do Instituto Politécnico de Bragança, pode vir a contemplar componentes que traduzam um elo de ligação entre a I & D e a competitividade do sistema económico e entre a I & D e a eficácia social. Essa aposta implica, designadamente, a criação de oportunidades efectivas de recrutamento de pós-graduados para funções técnicas e de gestão nas empresas e nas organizações, o preenchimento de funções auxiliares, de gestão e de administração das unidades de I & D, nomeadamente as ligadas à UTAD e o desenvolvimento de actividades a montante e a jusante do núcleo central de actividades de C & T (consultoria técnica, controlo de qualidade, ensaios e normalização, serviços de patentes e licenças, ...).
Os elementos salientados deveriam convergir para uma intervenção mais centrada nos princípios da competitividade territorial e do desenvolvimento sustentado que aliasse a valorização económica dos recursos regionais às preocupações da coesão social, designadamente através da promoção da empregabilidade.
Vector 2 - Qualificação escolar e profissional
O investimento nas qualificações de base (escolares e profissionais) permanece válido como prioridade das políticas públicas de valorização dos recursos humanos e tem, em Trás-os-Montes e Alto Douro, uma relevância acrescida face à estrutura particularmente débil de qualificações e escolaridade de grande parte da população residente. Em primeiro lugar, existindo uma tradição de prolongamento da frequência do sistema escolar na Região por parte da população jovem, é necessário encaminhá-los para dispositivos de formação que assegurem um diploma ou progressão escolar e ou uma certificação profissional. Em segundo lugar, há necessidades objectivas em matéria de rejuvenescimento do pessoal ao serviço nas empresas, com destaque para os quadros médios e as profissões de enquadramento, que podem encontrar resposta a partir de soluções de articulação educação-formação, fertilizadas, nomeadamente, pelo suporte das tecnologias de informação e da comunicação.
Em terceiro lugar, as exigências da formação ao longo da vida, resultantes do ajustamento permanente às mutações das organizações e dos processos produtivos, tendem a encontrar na Região uma margem de progressão da procura doravante em alargamento. Finalmente, a natureza das oportunidades económicas e de negócio predominantes em Trás-os-Montes e Alto Douro é propiciadora de iniciativas de pequena escala, com escassas barreiras à entrada, que mobilizam frequentemente competências próprias de base técnica, mas que carecem de componentes formativas ligadas à cultura empresarial e às formas alternativas de gestão.
A concretização com eficácia (mas também com eficiência) dos vastos domínios enquadrados por este vector de intervenção beneficia à partida da existência de um conjunto de recursos em matéria de equipamentos e de formadores, nomeadamente com origem na rede de centros de gestão directa do IEFP (Bragança, Vila Real e Pólo de Chaves) e a capacidade de alguns operadores, de que são exemplo o NERVIR e o NERBA. A possibilidade de dinamizar estes recursos e capacidades pressupõe, no entanto, que se faça um esforço adicional de aproximar as ofertas formativas actuais de soluções mais consentâneas com as necessidades directas das empresas (por exemplo, formação para a gestão dos pequenos negócios, formação organizada no interior das empresas, com comprometimento activo dos empresários).
Para este fim é fundamental, por um lado, desenvolver ofertas formativas que apostem na antecipação, orientadas prioritariamente para as profissões que vão ser decisivas na estruturação futura do mercado de emprego regional (por exemplo, profissões da fileira da transformação dos recursos naturais e do complexo de actividades do turismo e do lazer). Por outro lado, implica conceber ofertas orientadas para uma procura mais individualizada em matéria de fixação de competências, na óptica da reconversão profissional e de apoio à criação do próprio emprego.
Para sustentar esse processo de ajustamento às necessidades da Região é fundamental potenciar ou mesmo criar dispositivos específicos de monitorização que proporcionem um conhecimento prévio das possibilidades efectivas de integração de futuros diplomados, designadamente na base de estudos prospectivos de necessidades que traduzam respostas atempadas à procura empresarial e das organizações.
Vector 3 - Qualificação das organizações da economia social e do desenvolvimento local
Este vector pode ser desdobrado em duas vertentes fundamentais: o apoio à modernização dos serviços das autarquias locais e à qualificação dos respectivos funcionários; e o apoio à qualificação dos serviços prestados pelas organizações do 3.º sector (economia social e desenvolvimento local). No tocante à primeira vertente, a sua referência e inclusão no contexto de um plano regional de emprego deve ser compreendida à luz da relevância das autarquias no emprego regional, na promoção do desenvolvimento e face à necessidade de melhoria constante da eficácia na prestação de serviços às populações e às empresas, factores que poderão contribuir para a competitividade regional e para a coesão social. Tendo presente a existência recente do Programa de Formação para as Autarquias Locais (FORAL), esta vertente deve ser encarada numa perspectiva de estímulo ao desenvolvimento de experiências que associem explicitamente:
A capacitação dos recursos humanos da administração local em domínios que contribuam para a qualificação dos sistemas regionais e a implicação das autarquias nas problemáticas do desenvolvimento sustentado, da promoção do emprego e da coesão social;
A concepção e desenvolvimento de estratégias de modernização dos serviços que abranjam transformações dos modos de organização do aparelho administrativo em diversas áreas funcionais (planeamento, gestão, fiscalização, execução, ...), com impacte no desenvolvimento de alguns domínios de intervenção (acção social, animação sócio-local, promoção do desenvolvimento, projectos comunitários de parceria transnacional, ...);
O rejuvenescimento dos funcionários das autarquias, no âmbito de um objectivo de mais longo prazo, centrado na transformação das actividades e funções da administração local; e
O desenvolvimento de parcerias estratégicas que envolvam, nas várias etapas de concretização, outros agentes, como os governos civis, a CCR Norte e o serviço público de emprego (centros de emprego e de formação profissional).
No tocante à segunda vertente, as carências objectivas em matéria de equipamentos e capacidades de prestação de serviços qualificados à infância, à terceira idade e a grupos em situação de desfavorecimento (por exemplo, pessoas com deficiência e toxicodependentes), criam um quadro potencial de oportunidades para a estruturação de uma fileira de actividades no âmbito dos serviços da proximidade. Este quadro potencial de oportunidades pode ser encarado numa tripla perspectiva:
i) Estímulo à criação de organizações de economia social que desenvolvam actividades nos domínios da intervenção social (apoios à família e a grupos em situação de desfavorecimento), como suporte à programação e ao funcionamento de equipamentos com capacidades e valências diversas;
ii) Apoio à modernização das organizações da economia social em matéria de gestão de equipamentos e de recursos humanos, visando a respectiva capacitação técnica para assegurar com eficácia e eficiência a captação e gestão de recursos, bem como o desenvolvimento da prestação de serviços segundo padrões de qualidade;
iii) Absorção de desemprego, a partir de prévia fixação de competências, adequadas a funções de coordenação e gestão (quadros médios e superiores) e de gestão (pessoal administrativo e auxiliar), podendo potenciar nesse contexto quer a fixação na Região de alguns quadros superiores ou intermédios quer o alargamento de oportunidades de emprego para os grupos mais desfavorecidos.
Esta última perspectiva deve assegurar componentes de formação que permitam desenvolver uma oferta individual de serviços por parte dos quadros ou trabalhadores entretanto formados, quer dentro das organizações da economia social, quer segundo soluções flexíveis, de enquadramento variável (por exemplo, ao domicílio).
4 - Principais metas do Plano Regional de Emprego para Trás-os-Montes e Alto Douro
Em função dos objectivos estratégicos deste Plano e dos grandes vectores de intervenção preconizados, apontam-se fundamentalmente as seguintes metas a atingir:
Assegurar progressivamente até 2006 e no âmbito das Iniciativas Inserjovem e Reage, a todos os jovens (até aos 30 anos) recém-diplomados que não pretendam prosseguir a sua formação, uma oportunidade de emprego ou de transição para a vida activa antes de perfazerem três meses de inscrição como desempregados nos centros de emprego da Região;
Assegurar às pessoas em situação de desfavorecimento e que estão em condições de encetar esses processos, com particular destaque para os beneficiários do rendimento mínimo garantido, uma oportunidade sistemática (pelo menos uma vez em cada 12 meses) de emprego ou de melhoria da empregabilidade;
Assegurar progressivamente até 2004 que todos os jovens até aos 18 anos de idade residentes na Região, quer se encontrem ou não em situação de trabalho, possam frequentar percursos de educação ou de formação que permitam a obtenção de níveis crescentes de escolaridade ou de qualificação profissional, devidamente certificados, antecipando a meta nacional do Acordo sobre Política de Emprego, Mercado de Trabalho, Educação e Formação (2006);
Início anual de 100 acções de formação no âmbito do sistema de aprendizagem, abrangendo no total cerca de 1500 jovens em cada ano, promovidas pelos centros de emprego e pelo centros de formação profissional da Região;
Criação de 100 postos de trabalho/ano através de incentivos à criação de empresas de inserção ou de outras modalidades de emprego apoiado que permitam que no final do Plano estejam disponíveis mais 600 postos de trabalho para pessoas desfavorecidas residentes na Região;
Assegurar que pelo menos 25% da população desempregada na Região é abrangida todos os anos por medidas activas de emprego;
Criação de um centro de competência em cada capital de distrito (Vila Real e Bragança) com vista a prestar assistência técnica às empresas, a fomentar o espírito empreendedor e a apoiar o desenvolvimento local e a criação de emprego, apoiados nas tecnologias da comunicação e em equipas interdisciplinares com formação específica nesta área. Até 2006 poderá vir a ser alargado o número de centros de competência, designadamente aos restantes centros urbanos mais significativos na Região (por exemplo, Mirandela, Chaves, Lamego e Peso da Régua);
Envolver 150 empresas em cada ano em acções de consultoria em gestão para empresários, de modo a se promoverem as competências técnicas indispensáveis à gestão dos recursos humanos e ao desenvolvimento de processos de inovação no tecido empresarial da Região;
Atingir 150 empresários e gestores em cada ano em acções de formação na óptica do desenvolvimento empresarial, da inovação e da qualificação do tecido empresarial;
Abranger 185 estagiários no período de 2001-2006, diplomados de nível IV e V, a integrar nas 37 câmaras municipais da Região;
Criação de um pólo de formação em Lamego em 2002;
Criação do CyberCentro em Bragança, prevendo-se a assinatura do protocolo com a Câmara Municipal de Bragança em Junho de 2001 e a abertura em Outubro de 2002.
III - Instrumentos específicos de actuação
O Plano Regional de Emprego para Trás-os-Montes e Alto Douro tem como horizonte temporal o período correspondente à vigência e ao desenvolvimento futuro do PDR/QCA III (2001-2006). Este é um instrumento que visa simultaneamente dar cumprimento ao Plano Nacional de Emprego, adaptando algumas das suas medidas à realidade regional e promover algumas medidas ou acções específicas, concebidas de raiz, tendo em conta o contexto específico desta Região. Neste sentido, é em torno dos quatro pilares da estratégia europeia para o emprego - melhorar a empregabilidade, desenvolver o espírito empresarial, incentivar a capacidade de adaptação das empresas e trabalhadores e promover a igualdade de oportunidades entre os géneros - que se distribuem os instrumentos específicos do PRETMAD.
Esta solução permite enfatizar as adaptações regionais, ancoradas no diagnóstico e na identificação de necessidades prioritárias, bem como os instrumentos próprios propostos em resultado daquela análise e que se afiguram propiciadores de uma transformação qualitativa do sistema de emprego regional. A cobertura dos concelhos da Região pelas cinco redes regionais para o emprego anteriormente apresentadas significa, para a actuação das unidades orgânicas do serviço público de emprego e formação, uma relação muito estreita com o perfil de objectivos e medidas programadas no PNE. A este enquadramento acresce, ainda, o das medidas e acções de diversos programas operacionais e iniciativas comunitárias, pelo que o PRETMAD recenseia basicamente medidas em que são propostas adaptações que complementam ou contribuem para melhorar a eficiência regional de um vasto conjunto de instrumentos mobilizáveis, com o predomínio daqueles ligados às políticas activas de emprego.
Pilar I - Melhorar a empregabilidade
Incentivar a criação de emprego, combater o desemprego de longa duração e favorecer a inserção de jovens na vida activa
1.1 - Iniciativa «Emprego jovem», visando assegurar progressivamente até 2006 a todos os jovens até aos 30 anos que obtenham uma qualificação profissional reconhecida que não pretendem prosseguir a sua formação e que se inscrevam num centro de emprego da Região, uma oportunidade de emprego ou de transição para a vida activa antes deste perfazer três meses de inscrição, de modo a minimizar os riscos de saída da Região.
1.2 - Majoração dos apoios financeiros e fiscais (segurança social) orientados para a contratação de jovens à procura do 1.º emprego e de adultos desempregados de longa duração e pessoas com deficiência, estimulando a sua inserção profissional. Esses apoios deverão ser coerentes com o novo sistema fiscal para o Interior que abrange os concelhos da Região de Trás-os-Montes e Alto Douro.
1.3 - Programa piloto de apoio à fixação na Região de desempregados inscritos noutras regiões do País que não têm problemas de «desertificação» humana, designadamente de desempregados com formações ou experiência profissionais relevantes para a promoção do emprego e desenvolvimento regional.
1.4 - Programa piloto «Acompanhar», visando o desenvolvimento e aplicação de uma metodologia de acompanhamento sistemático dos desempregados da Região abrangidos pelas medidas de emprego e formação, tendo como base as equipas de inserção dos centros de emprego e outras estruturas de apoio ao emprego já existentes, como as UNIVA, começando-se para o efeito por incidir em grupos estratégicos para a promoção do emprego e desenvolvimento regional, nomeadamente os jovens e desfavorecidos.
1.5 - Programa «EMCLUSÃO» (emprego e inclusão), visando assegurar sistematicamente uma oportunidade de emprego ou de melhorar a sua empregabilidade às pessoas em situação de desfavorecimento e desempregadas, com destaque para os beneficiários do RMG, recorrendo quer aos instrumentos de política de emprego quer aos instrumentos de outros sectores, como a saúde, a habitação, a segurança social, etc.
1.6 - Programa «Qualificação e emprego na administração pública local de Trás-os-Montes e Alto Douro», a desenvolver com o apoio do Programa FORAL, incluindo a formação dos quadros das autarquias e o apoio a estágios profissionais de jovens diplomados do ensino superior, na óptica de qualificar os organismos da administração local para a promoção do emprego e do desenvolvimento da Região.
1.7 - Programa piloto «Emprego para o desenvolvimento», integrando a formação e criação das equipas de apoio ao desenvolvimento e emprego local e ainda o apoio à contratação/fixação de recursos humanos para esse efeito noutras entidades de apoio ao desenvolvimento local (por exemplo, associações, escolas e centros de formação).
Facilitar o acesso à qualificação escolar e profissional e adequar as ofertas às necessidades do mercado de trabalho regional
1.8 - Lançamento do programa «Qualificar Trás-os-Montes e Alto Douro», mobilizando os diferentes instrumentos nacionais de apoio à formação, com três grandes objectivos complementares:
i) Assegurar aos jovens e adultos uma oportunidade de qualificação profissional reconhecida;
ii) Assegurar a formação dos activos empregados;
iii) Assegurar a certificação de competências adquiridas ao longo da vida pelos residentes na Região.
1.9 - Promoção de um programa piloto de formação à distância, apoiado nas tecnologias da informação e da comunicação, tendo como suporte os centros de competência a criar no âmbito do PRETMAD.
1.10 - Projecto piloto para a concepção e promoção da formação de competências para o desenvolvimento do Programa das Aldeias Vinhateiras, envolvendo diplomados com os níveis III, IV e V.
1.11 - Elaboração do Plano Director da Formação Profissional para Trás-os-Montes e Alto Douro até Junho de 2002, que passará a constituir o referencial obrigatório para a formação financiada pelo Estado na Região, devendo esse Plano ser objecto de actualização anual.
1.12 - Estimular e mobilizar a intervenção dos conselhos consultivos dos centros de formação profissional e das redes regionais para o emprego, enquanto fóruns de representatividade local que deverão ser fundamentais para a elaboração e actualização anual do Plano Director da Formação Profissional para a Região.
Reforço do tecido institucional na óptica da promoção da empregabilidade
1.13 - Promoção de campanha de divulgação das políticas de apoio ao emprego a nível regional, tendo como base designadamente os centros de competências, os centros de emprego e de formação profissional, as escolas e universidades e as associações locais, incluindo neste contexto o desenvolvimento de um site na Internet pela coordenação do PRE, em articulação com as instituições da Região.
1.14 - Projecto piloto de articulação entre os serviços locais e regionais do Ministério do Trabalho e da Solidariedade, Ministério da Educação e Secretaria de Estado da Juventude que intervêm na informação e orientação escolar e profissional, no sentido da valorização das vias de formação profissionalizantes e das saídas profissionais socialmente desvalorizadas e relevantes para a promoção do emprego e desenvolvimento da Região.
1.15 - Projecto piloto «Qualificação e reconversão», visando a concepção e experimentação de modalidades formativas com carácter inovador visando o desenvolvimento de competências de suporte à empregabilidade.
1.16 - Criação do Pólo de Formação em Lamego.
1.17 - Criação do CyberCentro em Bragança enquanto espaço especialmente concebido para funcionar como centro de demonstração prática e fomento do uso das tecnologias da informação, comunicações e multimedia, destinados essencialmente à população jovem e estudantil.
1.18 - Promover a adesão dos actores locais (empresas, associações, organismos públicos) ao Programa Del-Net - Programa de Formação à Distância de Assistência Técnica, Informação e Trabalho em Rede para Apoio ao Desenvolvimento Local -, tendo como base os centros de apoio ao emprego e desenvolvimento local enquanto animadores regionais/locais da adesão e animação da rede.
Pilar II - Desenvolver o espírito empresarial
Incentivar a criação de empresas e a iniciativa empresarial na óptica da promoção da competitividade com coesão social
2.1 - Criação do Fundo de Apoio ao Investimento Gerador de Emprego que promova a apropriação regional dos diferentes sistemas de incentivos ao investimento de pequeno e médio portes constantes, por exemplo, do PO da Economia e do PO Emprego, Formação e Desenvolvimento Social. A estrutura do Fundo deve contemplar o incentivo, na modalidade de empréstimo sem juros, a projectos que dêem origem à criação líquida de postos de trabalho e a projectos de investimento que assegurem a manutenção de postos de trabalho.
2.2 - Desenvolvimento de um sistema de majoração dos incentivos a projectos de investimento em função do volume e, sobretudo, da qualidade do emprego criado, tendo como base o novo sistema fiscal para o Interior que abrange os concelhos da Região de Trás-os-Montes e Alto Douro.
2.3 - Concurso anual de «Ideias para Trás-os-Montes e Alto Douro», contemplando duas vertentes: prémios para ideias de projectos de investimento e oportunidades de negócio, a serem posteriormente majoradas nos apoios existentes para a sua concretização, e prémios para ideias de projectos de desenvolvimento local e comunitário, envolvendo designadamente a criação de oportunidades de emprego para grupos desfavorecidos.
2.4 - Desenvolvimento do projecto piloto «Formação e inovação para o desenvolvimento do espírito empresarial», contemplando o apoio à concepção e experimentação de metodologias inovadoras dirigidas para a formação de competências empresariais.
Reforço do tecido institucional na óptica da promoção do espírito empresarial
2.5 - Criação de centros de competências com vista a prestar assistência técnica às empresas, a fomentar o espírito empreendedor e a apoiar o desenvolvimento local e a criação de emprego.
2.6 - Constituição de uma rede de acolhimento e incubação de empresas, tendo os seguintes grandes objectivos: divulgar os equipamentos e infra-estruturas existentes na Região para o apoio à instalação de novas empresas (CACE, ninhos de empresas, parques industriais, etc.); contribuir para a racionalização da oferta dessas infra-estruturas e equipamentos e dos apoios a elas associados; e desenvolver um quadro de condições e regras para a promoção de empresas autónomas, no caso dos CACE e ninhos de empresas.
Pilar III - Incentivar a capacidade de adaptação das empresas e dos trabalhadores
Promover a qualificação do tecido empresarial regional e dos seus trabalhadores
3.1 - Programa «Consultoria formativa» para as empresas da Região, tendo designadamente como suporte os centros de competência a criar na Região e as respectivas entidades que os suportam.
3.2 - Desenvolvimento da formação contínua de activos empregados nas empresas, no quadro do programa «Qualificar Trás-os-Montes e Alto Douro» e das metas do Plano Nacional de Emprego.
3.3 - Desenvolvimento e execução de um plano de formação específico orientado para a melhoria dos níveis de competência e de profissionalização da população empregada nas organizações da economia social, no quadro do programa «Qualificar Trás-os-Montes e Alto Douro» e fazendo parte do Plano Director da Formação Profissional para esta Região.
Reforço do tecido institucional na óptica da promoção da adaptabilidade das empresas e seus trabalhadores
3.4 - Desenvolvimento de um sistema de informação de oportunidades de investimento orientado para a exploração dos mercados internacionais, em especial do mercado transfronteiriço.
3.5 - Programa integrado de apoio à certificação de qualidade dos produtos regionais genuínos, implicando, designadamente, a informação/divulgação das potencialidades da certificação junto das empresas da Região, o apoio à constituição e acompanhamento dos processos de certificação, nomeadamente no âmbito do papel a desempenhar pelos centros de competências e a formação dos empregados das empresas candidatas à certificação.
3.6 - Iniciativa de estímulo à inovação regional, tendo como base o apoio a projectos de parcerias entre universidades e empresas ou associações empresariais com vista ao desenvolvimento da I & D na Região e a criação de emprego científico nas universidades e nas empresas.
3.7 - Projecto piloto de apoio à constituição de uma rede de suporte à comercialização de produtos regionais, tendo como suporte os centros de competência.
Pilar IV - Reforçar as políticas de igualdade de oportunidades entre homens e mulheres
Promover a igualdade de oportunidades facilitando a conciliação entre a vida familiar e profissional
4.1 - Reforço do apoio ao desenvolvimento da rede de equipamentos sociais na Região, tendo como referência a informação da Carta Social.
4.2 - Iniciativa piloto de apoio ao desenvolvimento da rede de serviços sociais de apoio à colectividade.
IV - Dispositivos de gestão e acompanhamento
Ao longo da apresentação da filosofia e objectivos deste Plano Regional de Emprego terá ficado claro que se pretende que este constitua um instrumento da intervenção das políticas públicas que interferem directa ou indirectamente com o emprego em Trás-os-Montes e Alto Douro. Esta é uma óptica que se afigura trazer vantagens face aos constrangimentos existentes e por uma dupla razão: pelo lugar central que a oferta de qualificações ocupa na construção dos factores de competitividade e pela necessidade de enriquecer o conteúdo empregador das actividades económicas actuais e a atrair para a Região.
Nesta perspectiva, importa assegurar um conjunto de pressupostos nos domínios da gestão e do acompanhamento do Plano, que sumariamente se enunciam:
i) Concertação estratégica com os departamentos sectoriais da Administração Pública que constituem a tutela regional das diversas políticas públicas, com destaque para a economia, a agricultura, a sociedade da informação, a ciência e tecnologia, o emprego, a formação e o desenvolvimento social. Este esforço de concertação deve ser alargado aos responsáveis pela gestão das intervenções operacionais do PDR/QCA III, nestes domínios, bem como das iniciativas comunitárias LEADER +, INTERREG III-A e EQUAL. Com esta perspectiva deve ser assumido o objectivo de conceber e desenvolver metodologias orientadas para a promoção do desenvolvimento local, com recurso a apoios eficazes, mobilizados a partir de uma leitura inovadora da apropriação regional das intervenções e iniciativas referidas, promovendo nomeadamente a criação de uma rede de agências locais de desenvolvimento, a concepção de programas de iniciativa local para o desenvolvimento, com componentes de animação e integração social e económica e a concepção de programas de fomento da valorização das identidades colectivas;
ii) Existência de uma função de coordenação/gestão autónoma das unidades orgânicas do serviço público de emprego e formação, embora contando com o apoio logístico e técnico desse serviço, devendo por isso funcionar junto do IEFP. O pressuposto anterior de regulação e concertação transversal das intervenções das políticas públicas aconselha a autonomia funcional do coordenador do Plano, opção que permite também uma relação mais positiva, quer com a actividade desenvolvida no âmbito das cinco redes regionais para o emprego existentes em Trás-os-Montes, Alto Douro e Douro Sul quer com a actividade dos centros de emprego e dos centros de formação profissional;
iii) Fixação de recursos técnicos com competências para a animação e a gestão estratégica. Tem-se em vista dotar o Plano de uma estrutura técnica própria que possa contribuir eficazmente para desenvolver um perfil denso de actividades que abranja a coordenação estratégica, o relacionamento/negociação institucional de projectos, a dinamização de parcerias para a execução de acções e iniciativas e a concepção e gestão de dispositivos de informação e acompanhamento.
As funções de regulação do coordenador do PRETMAD, assim, ancoradas nos seguintes grandes tipos de actividades a desenvolver:
Cooperar com gestores e responsáveis das estruturas de apoio técnico das intervenções operacionais e das iniciativas comunitárias com impacte na Região;
Suscitar a iniciativa de acções e de projectos junto de potenciais promotores privados e associativos;
Intermediar as condições de concretização de acções e de projectos com as entidades regionais e locais, na óptica de concertação de interesses orientados para a criação de emprego e o desenvolvimento e fixação de competências;
Assegurar no terreno as condições indispensáveis ao acompanhamento e avaliação do Plano, nomeadamente por relação aos resultados esperados, quantificados nas metas a atingir e projectos a realizar na fase de concretização das medidas;
Utilizar os resultados da monitorização das medidas de política activa de emprego, enquadradas pelo PRETMAD e pelas redes regionais, e outras medidas enquadradas pelas áreas de actuação do MTS a nível regional, no sentido de influenciar a reorientação dos objectivos e metas quantificadas.
A função reguladora descrita nos pressupostos e no perfil de actividades do coordenador aconselha a constituição de um painel de observação que permita, designadamente, dotá-lo da informação essencial para o cumprimento da função de monitorização do Plano. Para esse efeito é evidentemente indispensável ter informação sobre os resultados das diversas intervenções em curso no período de vigência do PRETMAD e que se revelem globalmente contributivas para a produção de efeitos em matéria de iniciativa económica, de emprego, de qualificações e de desenvolvimento regional.
Neste sentido, é fundamental que a coordenação do Plano Regional conte, entre outras, com a colaboração das seguintes entidades:
Gestores dos programas operacionais do QCA III e das iniciativas comunitárias;
Ministério da Educação, em particular da Direcção Regional de Educação do Norte e dos centros de área educativa;
Ministério da Economia, nomeadamente das delegações regionais do IAPMEI instaladas na Região;
Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, em particular dos seus serviços regionais;
Secretaria de Estado da Juventude e do Desporto, em particular das delegações do Instituto Português da Juventude instaladas na Região;
Câmaras municipais e mesmo freguesias;
Instituições de formação da Região;
Instituições representativas da sociedade civil na Região, designadamente as associações empresariais, sindicais e de desenvolvimento local.
O painel de observação deverá contar com o apoio da estrutura técnica acima referida e poderá mobilizar elementos de estudo e de reflexão existentes sobre a Região, a par de toda a informação de execução e de avaliação de resultados das demais intervenções, com destaque para a situação das redes regionais (perfil de medidas mobilizadas, públicos alvo atingidos, etc.) e as performances das medidas desconcentradas das diversas intervenções sectoriais, das intervenções operacionais regionais e das iniciativas comunitárias. Este tipo de elementos tende a facilitar a análise e a reflexão com vista a formular políticas activas de emprego e ou a melhorar as condições de adesão e de execução das medidas existentes, uma vertente que se afigura determinante, na medida em que a optimização deve merecer uma atenção muito especial, para evitar riscos de aumento ilimitado da despesa pública, sem o correspondente aumento de eficiência e eficácia.
Num contexto institucional mediado pelo desenvolvimento do PNE e em que o Plano Regional de Emprego se assume como instrumento de regulação e coerência das prioridades da estratégia europeia para o emprego na Região, os elementos de suporte técnico assinalados criariam igualmente uma base para fundamentar eventuais orientações de apropriação regional das políticas públicas.