O Conselho de Ministros, reunido em 16 de Dezembro de 1981, resolveu aprovar a versão final do documento de síntese relativo às linhas gerais do processo de regionalização do continente, que inclui o respectivo calendário, constante do anexo à presente resolução e que da mesma faz parte integrante.
Presidência do Conselho de Ministros, 16 de Dezembro de 1981. - O Primeiro-Ministro, Francisco José Pereira Pinto Balsemão.
LINHAS GERAIS DO PROCESSO DE REGIONALIZAÇÃO DO CONTINENTE
I - Introdução
1 - De acordo com o programa eleitoral da Aliança Democrática, o VIII Governo Constitucional inscreveu no seu próprio Programa o objectivo da regionalização do continente. E este objectivo foi qualificado como uma das 4 prioridades da acção governativa.
Torna-se, pois, indispensável fazer aprovar em Conselho de Ministros as linhas gerais a que há-de obedecer a condução do processo de regionalização durante o mandato do actual Governo, isto é, daqui até 15 de Outubro de 1984.
A isso se destina o presente documento.
2 - O texto que se segue foi elaborado à luz do quadro constitucional vigente. Não ignora o Governo que a revisão constitucional em curso pode vir a alterar esse quadro no que se refere ao capítulo IV da parte III da Constituição - que versa justamente sobre a região administrativa -, em relação ao qual existem várias propostas de alteração, nomeadamente da Aliança Democrática.
Se algumas dessas propostas forem aprovadas, o presente documento será por sua vez revisto em conformidade.
II - Princípios orientadores
3 - O Governo entende a regionalização como o conjunto de medidas de carácter institucional que, integradas num processo evolutivo ao longo do tempo, conduzem à criação de instituições regionais e ao reforço da sua capacidade de decisão autónoma (Livro Branco sobre Regionalização, 1980, p. 7).
Nos propósitos do Governo não está, portanto, levar a cabo apenas o processo de desconcentração de funções, que consistiria unicamente na transferência de alguns poderes de decisão de órgãos centrais do Estado para órgãos periféricos deles hierarquicamente dependentes. Do que se trata é de empreender uma verdadeira e autêntica descentralização regional, ou seja, a transferência de atribuições e competências, de serviços e de recursos humanos, materiais e financeiros, para entidades independentes do Estado - as regiões -, que serão dirigidas por órgãos próprios, livremente eleitos e representativos das populações que os escolherem.
4 - A regionalização não se resume a um projecto de descentralização do Estado; é também uma forma de dignificação das populações, fazendo-as participar activamente, através dos órgãos regionais, num processo esclarecido de desenvolvimento, evitando-se assim a existência de programas de crescimento económico onde a dignidade do homem e a realidade física das regiões são esquecidas e evitando-se ainda a macrocefalia progressiva do País, as assimetrias regionais, a emigração em massa dos mais jovens para as cidades do litoral e para o estrangeiro e a desertificação do território, quer pelo abandono da maior parte dos recursos, quer pelo subdesenvolvimento provocado pela proletarização e massificação das pessoas e destruição dos laços culturais, sociais e económicos que unem as comunidades.
A vontade das populações deverá, nessa medida, ser dinamizada pelo desenvolvimento regional, sem o qual não teriam sentido as medidas e acções a tomar.
Não seria possível conseguir-se avançar na regionalização através de um processo exclusivamente jurídico-administrativo.
5 - São 3 os principais fundamentos da política de regionalização adoptada pelo Governo.
Em primeiro lugar, a necessidade de cumprir um imperativo constitucional. A Constituição de 1976 prevê, com efeito, a instituição no continente de regiões administrativas como autarquias locais, devendo cada uma ter como órgãos a assembleia regional, a junta regional e o conselho regional (Constituição, artigos 256.º e seguintes).
Há que dar execução a este esquema, por sinal o único que, no plano da organização do poder político, ainda não foi posto em prática desde que a Constituição entrou em vigor, em 25 de Abril de 1976.
Em segundo lugar, a regionalização é necessária porque corresponde a uma orientação de base da filosofia política do Governo, da maioria que o apoia e da Aliança Democrática - a orientação favorável à descentralização do Estado e à autonomia do poder local - e porque só assim se consegue desenvolver politicamente o País, difundir as responsabilidades em toda a sociedade, combater o gigantismo e a paralisia do Estado, aproximar os serviços das populações, evitar a burocratização, assegurar em maior grau a participação dos cidadãos na gestão da Administração Pública - numa palavra, vivificar e fortalecer a democracia.
Em terceiro lugar, a política de regionalização do continente português é indispensável como exigência do desenvolvimento económico, social e cultural do País e da correcção das desigualdades pessoais, sectoriais e geográficas que caracterizam ainda a sociedade portuguesa. Como afirmou o Primeiro-Ministro na Assembleia da República, «a hipertrofia da capital e seus dormitórios, o atraso relativo da província, a pobreza e a desertificação do interior, o desequilíbrio entre as grandes cidades e a maioria das outras cidades e vilas, o fosso que separa o mundo urbano do mundo rural, o dualismo entre a sociedade industrial, em que já começámos a entrar, e a sociedade agrária, que não deixámos de ser, a desigual incidência do fenómeno da emigração nas diferentes regiões do País, tudo tem contribuído, em maior ou menor medida, para fazer de Portugal um país profundamente assimétrico, onde as discrepâncias de nível de vida e de qualidade de vida são enormes e as regiões não oferecem aos seus filhos, à partida, uma efectiva igualdade de oportunidades.
Simultaneamente causa e efeito desta situação de desequilíbrio regional, a tradição centralizadora do nosso direito público pós-medieval chegou até aos nossos dias, tendo atravessado incólume o absolutismo real, o liberalismo oitocentista, a República parlamentar e a ditadura corporativa. A Revolução do 25 de Abril prometeu, aí também, grandes alterações, mas também aí só a Aliança Democrática vai afinal cumprir outra grande promessa de Abril». (Discurso de apresentação do Programa do VIII Governo Constitucional, em 14 de Setembro de 1981.)
São estas as 3 principais razões que justificam a política de regionalização do Governo, política que agora se vai finalmente iniciar, mas que não é descoberta de última hora nem simples apelo à popularidade fácil, pois consta explícita e detalhadamente dos programas partidários aprovados em 1974 pelo PSD, pelo CDS e pelo PPM.
6 - O processo de regionalização de um velho país tradicionalmente centralizado e estatizante como Portugal não pode ser feito com pressas exageradas ou com precipitação. A política de regionalização exige coragem, firmeza e sentido da continuidade, mas também, simultaneamente, prudência, realismo e moderação, de tal forma que se possa caminhar com passos muito seguros, evitando que avanços prematuros venham a traduzir-se em retrocessos indesejáveis.
A experiência mostra que processos deste tipo, para se consolidarem em realizações duradouras, levam bastante tempo, por vezes décadas. O Governo propõe-se implementar a orgânica da regionalização do continente em 3 anos - até fins de 1984 -, mas está consciente de que a transferência global de poderes, serviços e recursos para as regiões, se nessa data já poderá ser significativa, só num prazo de 10 ou 15 anos ficará devidamente completada e enraizada e implica, em todos os momentos, desde o início, um elevado grau de participação e de intervenção das populações e regiões envolvidas.
7 - O Governo não confunde, nem identifica, a regionalização do continente - a que se refere este documento - com o processo de regionalização dos Açores e da Madeira, que a Constituição de 1976 também propiciou mas em moldes sensivelmente diversos.
Basta dizer que num caso se trata de regiões administrativas, no outro de regiões autónomas; no primeiro as regiões são autarquias locais, no segundo são regiões autónomas com estatuto próprio; no continente as regiões têm carácter administrativo, nas ilhas revestem natureza político-administrativa.
Não obstante todas as diferenças, é inegável, contudo, que o processo de regionalização dos arquipélagos atlânticos - mais complexo e mais avançado que o do continente - fornece dados e elementos do maior interesse para a regionalização continental, e o Governo não deixará de os tomar na devida conta.
8 - Para além dos anteriormente expostos, constituem ainda princípios orientadores do processo de regionalização do continente os seguintes:
Dinamização das associações de municípios;
Valorização da dimensão regional do planeamento económico e social;
Coordenação da política de regionalização com as ajudas ao desenvolvimento regional constantes do programa de condições de acesso ao FEDER e ao FEOGA;
Articulação do planeamento regional a médio prazo com a política nacional de ordenamento do território;
Desconcentração dos serviços periféricos da administração do Estado a nível regional, a partir de uma divisão do território com base na região;
Instituição das regiões administrativas como autarquias locais e eleições dos respectivos órgãos representativos;
Transferência para as regiões administrativas das competências legais que melhor forem exercidas a nível regional e, bem assim, transferências dos serviços públicos, do funcionalismo e dos recursos financeiros necessários ao cabal desempenho daquelas competências;
Acompanhamento do processo de regionalização com as medidas adequadas a reforçar a capacidade das demais autarquias locais, nomeadamente os municípios, para exercitarem a autonomia que lhes deve corresponder;
Implementação de programas de desenvolvimento regional integrado;
Coordenação dos investimentos das administrações central e local visando assegurar a máxima reprodutividade social dos recursos disponíveis;
Revisão do sistema de incentivos ao investimento, com acentuação do critério de prioridade regional;
Apoio à criação de sociedades de desenvolvimento regional;
Valorização das componentes locais de planeamento e de ordenamento do território, designadamente através da elaboração de planos directores regionais e municipais;
Reconversão e desenvolvimento do sistema de empreendimentos intermunicipais.
III - Grandes opções
9 - A propósito das grandes opções que condicionam o nosso processo de regionalização ou que importará vir a tomar oportunamente na matéria (tais como se encontram enunciadas no Livro Branco sobre Regionalização, pp. 43 e seguintes), o Governo considera conveniente, neste momento, adiantar determinados aspectos e acentuar alguns pontos.
Para começar, convém esclarecer que um dos problemas mais controversos e de mais difícil solução em qualquer processo de regionalização do País - o problema da natureza jurídica a conferir às regiões, enquanto entidades, distintas do Estado - está entre nós de antemão resolvido. Na verdade, a própria Constituição atribui às regiões administrativas a instituir no continente a natureza jurídica de autarquias locais. E nenhum projecto de revisão constitucional se propõe alterar este aspecto. É, pois, um ponto assente - que muito facilita a preparação da legislação a elaborar desde já.
10 - Quanto à área de cada região, estabelece a Constituição que deverá corresponder à das regiões Plano (artigo 256.º, n.º 2). Esta disposição é, contudo, objecto de uma proposta de eliminação em sede de revisão constitucional, pelo que se impõe aguardar que esta termine para se proceder, então, à apresentação de uma proposta concreta de divisão regional do território e que não pode deixar de ter em conta elementos e características naturais.
Até lá, só há vantagem em que o assunto seja devidamente discutido e esclarecido, aos mais diversos níveis: o debate público em curso acerca do Livro Branco sobre Regionalização fornece uma excelente ocasião para o efeito.
Torna-se necessário, realmente, optar por um dos modelos possíveis, e, uma vez feita essa opção, definir em concreto os limites propostos para cada região administrativa ou para cada região Plano.
Sobre esta matéria em especial - bem como, aliás, sobre os principais aspectos do processo de regionalização em geral - o Governo ouvirá todos os partidos representados na Assembleia da República, da maioria e da oposição, e consultará todos os municípios, nomeadamente através das respectivas assembleias municipais.
11 - Outra das grandes opções que importará fazer diz respeito às atribuições a conceder por lei à região administrativa.
Desta opção depende, com efeito, a amplitude, ou o grau da descentralização regional a empreender, e, também, obviamente, o seu significado político.
Entre o extremo de um sistema fortemente centralizado que atribuísse às regiões um papel de escassa relevância decisória e o extremo oposto de um sistema totalmente descentralizado que transformasse o sistema administrativo regionalizado num sistema de tipo quase federal, o Governo propõe-se optar por uma solução intermediária - a de uma vincada descentralização, temperada por critérios de eficiência económica, eficácia administrativa e salvaguarda da igualdade dos direitos e deveres dos cidadãos (Livro Branco, cit., p. 47).
12 - Concretizando um pouco mais, é possível, desde já, indicar que as regiões administrativas terão, no mínimo, as seguintes atribuições segundo o disposto na própria Constituição (artigos 257.º e 263.º) ou de acordo com as implicações e corolários da própria ideia de regionalização:
Participação na elaboração e execução do Plano;
Coordenação da acção dos municípios;
Apoio aos municípios;
Direcção de serviços públicos (regionalização ou desconcentrados);
E, em geral, todas as atribuições actualmente pertencentes aos distritos como autarquias locais e às comissões de coordenação regional, entidades que serão substituídas, respectivamente, pelas regiões e pelos órgãos regionais.
Sendo as regiões autarquias locais, competir-lhes-á, também, nos termos gerais, administrar livremente o seu património, gerir o seu funcionalismo e as suas finanças e exercer poderes regulamentares.
O problema mais complexo será, no entanto, o de saber quais os poderes e serviços estaduais actualmente exercidos ou geridos pelo Governo - que deverão ser transferidos para a esfera própria das regiões.
Há sectores ou matérias onde a regionalização deve considerar-se excluída por definição - a defesa nacional, a política externa, a segurança pública, a política monetário e cambial, etc.
Mas em quase todas as áreas da administração de desenvolvimento - enquanto distinta da administração de soberania - haverá por certo atribuições e serviços a transferir para o âmbito e responsabilidade das regiões.
Citem-se, por exemplo, as áreas seguintes:
Turismo;
Ordenamento e ambiente;
Desportos;
Educação;
Juventude;
Emprego;
Saúde;
Segurança social;
Agricultura;
Florestas;
Comércio;
Pescas;
Indústria;
Cultura;
Habitação e urbanismo;
Obras públicas;
Transportes.
Esta enumeração não significa, obviamente, que cada um dos sectores referidos possa ou deva ser regionalizado na totalidade ou na sua maior parte: significa, sim, que em cada um desses sectores haverá decerto algumas atribuições e alguns serviços que poderão ser regionalizados.
Quais devam ser, em concreto, essas atribuições e esses serviços a regionalizar - é matéria que o Governo se propõe estudar em profundidade nos próximos meses e sobre o qual irá ouvir todas as propostas e sugestões que lhe sejam feitas, nomeadamente no âmbito do debate público do Livro Branco sobre Regionalização e nas consultas aos partidos com representação parlamentar.
IV - Fases do processo de regionalização
13 - Sem prejuízo de eventuais modificações ou ajustamentos a introduzir à medida que o processo se for desenrolando, o Governo adopta o seguinte calendário para o processo de regionalização a desenvolver daqui até Outubro de 1984:
a) 1.ª fase - Outubro a Dezembro de 1981:
Criação do Conselho Superior para os Assuntos de Regionalização;
Criação do Secretariado Técnico para a Regionalização;
Criação da Comissão para a Desconcentração Administrativa;
Dinamização do debate público acerca do Livro Branco sobre Regionalização;
Instalação do Centro de Estudo de Formação Autárquica (CEFA), pressupondo, designadamente, nomeação da respectiva comissão instaladora e instalação física do Centro em Coimbra;
Criação e constituição da comissão de elaboração do novo Código Administrativo;
b) 2.ª fase - Janeiro a Junho de 1982:
Conclusão do debate público acerca do Livro Branco sobre Regionalização;
Consultas aos partidos da maioria e da oposição;
Apresentação à Assembleia da República de proposta de lei sobre atribuições das autarquias locais e competência dos respectivos órgãos;
Apresentação à Assembleia da República de proposta de lei sobre finanças locais;
Apresentação à Assembleia da República de proposta de lei sobre delimitações das actuações das administrações central, regional e local em matéria de investimentos;
Apresentação à Assembleia da República de proposta de lei relativa ao funcionalismo autárquico;
Apresentação à Assembleia da República de proposta de lei relativa à tutela administrativa sobre as autarquias locais;
Apresentação à Assembleia da República de proposta de lei eleitoral para as autarquias locais;
Apresentação à Assembleia da República de proposta de lei sobre empresas públicas regionais e locais;
Definição do papel a desempenhar pelos distritos até à instituição das regiões;
Valorização da função das comissões de coordenação regional;
Estudo das transferências de poderes, serviços e recursos humanos, materiais e financeiros para as regiões;
Estudo dos serviços técnicos e administrativos a criar como unidade de apoio aos órgãos regionais;
Acções de valorização do regionalismo e de consciencialização sobre o processo de regionalização;
Dinamização das associações de municípios;
Apoio às sociedades de desenvolvimento regional;
Articulação da política de regionalização com o ordenamento do território e com o planeamento do desenvolvimento regional;
Apresentação à Assembleia da República de proposta de lei quadro sobre a região administrativa;
Definição do regime adequado à organização específica das áreas metropolitanas de Lisboa e Porto;
c) 3.ª fase - Julho a Dezembro de 1982:
Reexame da política de regionalização e dos respectivos projectos de diplomas legais à luz dos resultados da revisão constitucional;
Programação por fases de transferência de poderes, serviços e recursos para as regiões;
Definição das transferências de bens do património do Estado e dos distritos a efectuar para as regiões;
Conclusão do processo de desconcentração administrativa do Estado a nível regional;
Redefinição do estatuto e função dos delegados do Governo (hoje, governadores civis), não apenas como magistrados administrativos, mas também como órgãos coordenadores da administração periférica do Estado;
Apresentação à Assembleia da República de proposta de lei contendo a divisão regional do território continental (número e área de denominação das regiões);
Regulamentação da lei relativa ao funcionalismo autárquico;
d) 4.ª fase - Janeiro a Dezembro de 1983:
Instituição concreta de cada região, mediante votação das assembleias municipais ou, eventualmente, através de referendo regional;
Nomeação de comissões instaladoras para as diferentes regiões instituídas encarregadas de obter os necessários edifícios e de arrancar com a organização dos serviços de apoio;
Reexame das políticas de regionalização e de desenvolvimento regional à luz do acordo de adesão de Portugal na CEE;
Publicação da legislação e regulamentação complementares necessárias à regionalização;
e) 5.ª fase - Janeiro a Outubro de 1984:
Conclusão das acções iniciadas nas fases anteriores;
Eleição das assembleias regionais e das juntas regionais;
Constituição dos conselhos regionais;
Tomada de posse dos novos órgãos regionais;
Extinção das comissões de coordenação regional;
Extinção dos distritos como autarquias locais.
Presidência do Conselho de Ministros, 16 de Dezembro de 1981. - O Primeiro-Ministro, Francisco José Pereira Pinto Balsemão.