Parecer 77/2002. - Câmara Municipal de Leiria - Presidente da Câmara Municipal - Vereador - Incompatibilidade - Impedimento - Acumulação de funções - Remuneração - Senhas de presença - Ajudas de custo - Subsídio de transporte:

1.ª No regime geral da Constituição da República de 1976 (artigo 260.º actual e artigo 270.º na redacção originária), a regra geral é a proibição de acumulação de cargos ou empregos públicos, salvo nos casos e nas condições expressamente admitidos por lei, sendo a acumulação ainda condicionada pela inexistência de incompatibilidades entre os cargos cumulandos.

2.ª Para os efeitos da lei que define o regime jurídico de incompatibilidades dos titulares de cargos políticos e de altos cargos públicos, os presidentes e vereadores de câmara municipal são considerados titulares de cargos políticos [artigo 1.º, n.os 1 e 2, alínea f), da Lei 64/93, de 26 de Agosto].

3.ª A regra da exclusividade a que estão sujeitos os titulares de cargos políticos sofre uma excepção quanto aos presidentes e vereadores de câmara municipal, mesmo em regime de permanência, a tempo inteiro ou parcial, que podem exercer outras actividades, sem prejuízo dos regimes de incompatibilidades e impedimentos previstos noutras leis para o exercício de cargos ou actividades profissionais (artigos 4.º, n.º 1, e 6.º da mesma Lei 64/93).

4.ª A acumulação do cargo político de presidente ou vereador de câmara municipal com o cargo público de presidente ou membro do conselho de administração de empresa pública ou de sociedade anónima de capitais exclusiva ou maioritariamente públicos, de âmbito municipal ou regional, que prossigam fins de interesse público local e se contenham no âmbito de atribuição dos municípios não faz incorrer em incompatibilidade os titulares de tais cargos públicos quando também exerçam os cargos de vereador ou presidente de câmara.

5.ª De igual modo, não incorre em incompatibilidade o presidente ou membro do conselho de administração dos serviços municipalizados, o titular de órgão não executivo de associação pública e de fundação em regime de direito privado, de âmbito municipal, que, simultaneamente, exerça as funções de presidente ou vereador de câmara municipal.

6.ª O presidente e o vereador em regime de permanência a tempo inteiro que exerçam em exclusividade as suas funções autárquicas recebem a totalidade das remunerações a que se referem os artigos 6.º, n.os 2 e 3, e 7.º, n.os 1, alínea a), e 2, da Lei 29/87, de 30 de Junho (Estatuto dos Eleitos Locais).

7.ª Para efeitos do regime remuneratório dos eleitos locais e da fixação do respectivo quantum, nos termos do artigo 7.º, n.º 1, da citada Lei 29/87, não são de considerar funções autárquicas as funções desempenhadas por presidente de câmara e por vereador em regime de permanência a tempo inteiro nas entidades a que se referem as conclusões 4.ª e 5.ª

8.ª A acumulação de cargo político e de cargo público, nos termos das conclusões anteriores, confere ao titular o direito a perceber a remuneração do cargo de origem, reduzido em 50%, ao qual acrescem as remunerações ou senhas de presença que por tais cargos em acumulação e nas condições legais forem devidas.

9.ª Pelo exercício, ainda que em acumulação, dos cargos de presidente de câmara e de vereador em regime de permanência, a tempo inteiro, não podem, a qualquer título, ser percebidas remunerações ilíquidas superiores a 75% do montante equivalente ao somatório do vencimento e abono mensal para despesas de representação do Presidente da República (artigo 3.º, n.º 1, da Lei 102/88, de 25 de Agosto).

10.ª Para efeitos do limite referido na conclusão anterior não são considerados o subsídio de refeição, o abono de família e prestações complementares, os abonos para falhas, as ajudas de custo, os subsídios de viagem e de marcha e quaisquer outros que revistam a natureza de simples compensação ou reembolso de despesas realizadas por motivo de serviço (artigo 3.º, n.º 2, da mesma lei).

11.ª As ajudas de custo e os subsídios de transporte destinam-se a compensar ou reembolsar quem efectuou despesas por motivo do serviço, nada obstando à sua cumulação com outras importâncias percebidas a título de remuneração, sendo suportadas pela entidade no interesse de quem são efectuadas.

Sr. Ministro das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente:

Excelência:

I - Dignou-se V. Ex.ª adoptar a questão suscitada pela Sr.ª Presidente da Câmara Municipal de Leiria e suscitar o parecer deste Conselho Consultivo, por se tratar de matéria pertinente para o Ministério, "tanto mais que se trata de situação que encontra paralelo um pouco por todo o País no âmbito dos sistemas multimunicipais de abastecimento de água e tratamento de águas residuais e, ainda, nos sistemas multimunicipais de tratamento dos resíduos sólidos".

Os termos da questão, tal como equacionada pela Sr.ª Presidente da Câmara Municipal de Leiria, mostram-se assim enunciados:

"A - Enquadramento. - 1 - Isabel Damasceno Vieira de Campos Costa exerce as funções de presidente da Câmara Municipal de Leiria em regime de exclusividade, auferindo, por isso, a respectiva remuneração legal, de acordo com o artigo 7.º, n.º 1, alínea a), da Lei 29/87, de 30 de Junho (Estatuto dos Eleitos Locais).

Em acumulação com aquela, aufere ainda as remunerações a seguir indicadas pelo exercício de funções ou cargos para os quais foi nomeada nos termos e ao abrigo do disposto nos n.os 1, alínea i), e 8 do artigo 64.º da Lei 169/99, de 18 de Setembro, com a redacção dada pela Lei 5-A/2002, de 11 de Janeiro:

a) Remuneração mensal de Euro 220,47, pelo exercício do cargo de presidente do conselho de administração dos Serviços Municipalizados de Águas e Saneamento;

b) Remuneração mensal de Euro 1067,23, pelo exercício do cargo de membro do conselho de administração da SIMLIS - Saneamento Integrado dos Municípios do Lis, S. A., sociedade constituída pelo Decreto-Lei 543/99, de 13 de Dezembro, que aprovou igualmente os seus Estatutos [...];

c) Senha de presença no valor de Euro 37,41, pela sua participação em reuniões da comissão regional da Região de Turismo Leiria/Fátima [...]

2 - Paulo Jorge Rabaça Saraiva exerce as funções de vereador em regime de permanência (a tempo inteiro), auferindo, por isso, a remuneração legalmente devida, de acordo com o artigo 7.º, n.º 1, alínea a), da Lei 29/87, de 30 de Junho (Estatuto dos Eleitos Locais).

Em acumulação com aquela, aufere ainda as remunerações a seguir indicadas pelo exercício de funções ou cargos para os quais foi nomeado nos termos e ao abrigo do disposto nos n.os 1, alínea i), e 8 do artigo 64.º da Lei 169/99, de 18 de Setembro, com a redacção dada pela Lei 5-A/2002, de 11 de Janeiro:

a) Remuneração mensal de Euro 1327, pelo exercício do cargo de presidente do conselho de administração da LEIRISPORT - Desporto, Lazer e Turismo, E. M. Tratava-se, inicialmente, de uma empresa municipal de capitais maioritariamente públicos [...], que foi transformada em empresa pública municipal [...];

b) Senha de presença no valor de Euro 109,7, pela sua participação nas reuniões do Conselho da Fundação e da comissão permanente da Fundação Escola Profissional de Leiria [...]

3 - Fernando Brites Carvalho exerce as funções de vereador em regime de permanência (a tempo inteiro), auferindo, por isso, a remuneração legalmente devida, de acordo com o artigo 7.º, n.º 1, alínea a), da Lei 29/87, de 30 de Junho (Estatuto dos Eleitos Locais).

Em acumulação com aquela, aufere ainda as remunerações a seguir indicadas pelo exercício de funções ou cargos para os quais foi nomeado nos termos e ao abrigo do disposto nos n.os 1, alínea i), e 8 do artigo 64.º da Lei 169/99, de 18 de Setembro, com a redacção dada pela Lei 5-A/2002, de 11 de Janeiro:

a) Remuneração mensal de Euro 1070, pelo exercício do cargo de membro do conselho de administração da LEIRISPORT - Desporto, Lazer e Turismo, E. M. Trata-se de situação idêntica à referida no n.º 2, alínea a), supra;

b) Remuneração mensal de Euro 220,74, pelo exercício do cargo de membro do conselho de administração dos Serviços Municipalizados de Águas e Saneamento.

4 - Vítor Manuel Domingues Lourenço exerce as funções de vereador em regime de permanência (a tempo inteiro), auferindo, por isso, a remuneração legalmente devida, de acordo com o artigo 7.º, n.º 1, alínea a), da Lei 29/87, de 30 de Junho (Estatuto dos Eleitos Locais).

Em acumulação com aquela, aufere ainda as remunerações a seguir indicadas pelo exercício de funções ou cargos para os quais foi nomeado nos termos e ao abrigo do disposto nos n.os 1, alínea i), e 8 do artigo 64.º da Lei 169/99, de 18 de Setembro, com a redacção dada pela Lei 5-A/2002, de 11 de Janeiro:

a) Senha de presença no valor de Euro 109,7, pela sua participação em reuniões do Conselho da Fundação e da comissão permanente da Fundação Escola Profissional de Leiria [...];

b) Senha de presença no valor de Euro 109,7, pela sua participação em reuniões da comissão de gestão do património do Teatro José Lúcio da Silva, doado ao município [...].

5 - Neusa Fernandina Sobrinho de Magalhães exerce as funções de vereadora em regime de permanência (a tempo inteiro), auferindo, por isso, a remuneração legalmente devida, de acordo com o artigo 7.º, n.º 1, alínea a), da Lei 29/87, de 30 de Junho (Estatuto dos Eleitos Locais).

Em acumulação com aquela, aufere ainda as remunerações a seguir indicadas pelo exercício de funções ou cargos para os quais foi nomeada nos termos e ao abrigo do disposto nos n.os 1, alínea i), e 8 do artigo 64.º da Lei 169/99, de 18 de Setembro, com a redacção dada pela Lei 5-A/2002, de 11 de Janeiro:

a) Remuneração mensal de Euro 1138,71, pelo exercício do cargo de presidente do conselho de administração da VALORLIS - Valorização e Tratamento de Resíduos Sólidos, S. A., sociedade constituída pelo Decreto-Lei 116/96, de 6 de Agosto, que aprovou igualmente os Estatutos [...];

b) Senha de presença no valor de Euro 37,41, pela sua participação em reuniões da comissão regional da Região de Turismo Leiria/Fátima [...]

B - Questões relativas a incompatibilidades. - 1 - Pode a presidente da Câmara, Isabel Damasceno Vieira de Campos Costa, acumular as respectivas funções autárquicas com as funções públicas de:

a) Presidente do conselho de administração dos Serviços Municipalizados de Águas e Saneamento?

b) Membro do conselho de administração da SIMLIS - Saneamento Integrado dos Municípios do Lis, S. A.?

c) Membro da comissão regional da Região de Turismo Leiria/Fátima?

2 - Pode o vereador em regime de permanência a tempo inteiro Paulo Jorge Rabaça Saraiva acumular as respectivas funções com as de:

a) Presidente do conselho de administração da LEIRISPORT - Desporto Lazer e Turismo, E. M., enquanto empresa municipal de capitais maioritariamente públicos?

b) Presidente do conselho de administração da LEIRISPORT - Desporto, Lazer e Turismo, E. M., enquanto empresa pública municipal?

c) Membro do Conselho da Fundação e membro da comissão permanente da Fundação Escola Profissional de Leiria?

3 - Pode o vereador em regime de permanência a tempo inteiro Fernando Brites Carvalho acumular as respectivas funções com as de:

a) Membro do conselho de administração da LEIRISPORT - Desporto, Lazer e Turismo, E. M., enquanto empresa municipal de capitais maioritariamente públicos?

b) Membro do conselho de administração da LEIRISPORT - Desporto, Lazer e Turismo, E. M., enquanto empresa pública municipal?

c) Membro do conselho de administração dos Serviços Municipalizados de Águas e Saneamento?

4 - Pode o vereador em regime de permanência a tempo inteiro Vítor Manuel Domingues Lourenço acumular as respectivas funções com as de:

a) Presidente do Conselho da Fundação e presidente da comissão permanente da Fundação Escola Profissional de Leiria?

b) Membro da comissão de gestão do património do Teatro José Lúcio da Silva?

5 - Pode a vereadora em regime de permanência a tempo inteiro Neusa Fernandina Sobrinho de Magalhães acumular as respectivas funções com as de:

a) Membro do conselho de administração da VALORLIS - Valorização e Tratamento de Resíduos Sólidos, S. A.?

b) Membro da comissão regional da Região de Turismo Leiria/Fátima?

C - Questões relativas a remunerações. - 1 - Pode a presidente da Câmara, Isabel Damasceno Vieira de Campos Costa, acumular a totalidade (100%) da remuneração devida pelo exercício das funções autárquicas com as remunerações dos cargos de:

a) Presidente do conselho de administração dos Serviços Municipalizados de Águas e Saneamento?

b) Membro do conselho de administração da SIMLIS - Saneamento Integrado dos Municípios do Lis, S. A.?

c) Com as senhas de presença pela sua participação em reuniões da comissão regional da Região de Turismo Leiria/Fátima?

2 - Pode o vereador em regime de permanência a tempo inteiro Paulo Jorge Rabaça Saraiva acumular a totalidade (100%) da remuneração devida pelo exercício das funções autárquicas com as remunerações dos cargos de:

a) Presidente do conselho de administração da LEIRISPORT - Desporto, Lazer e Turismo, E. M., enquanto empresa municipal de capitais maioritariamente públicos?

b) Presidente do conselho de administração da LEIRISPORT - Desporto, Lazer e Turismo, E. M., enquanto empresa pública municipal?

c) Com as senhas de presença pela sua participação em reuniões do Conselho da Fundação e da comissão permanente da Fundação Escola Profissional de Leiria?

3 - Pode o vereador em regime de permanência a tempo inteiro Fernando Brites Carvalho acumular a totalidade (100%) da remuneração devida pelo exercício das funções autárquicas com as remunerações dos cargos de:

a) Membro do conselho de administração dos Serviços Municipalizados de Águas e Saneamento?

b) Presidente do conselho de administração da LEIRISPORT - Desporto, Lazer e Turismo, E. M., enquanto empresa municipal de capitais maioritariamente públicos?

c) Presidente do conselho de administração da LEIRISPORT - Desporto, Lazer e Turismo, E. M., enquanto empresa pública municipal?

4 - Pode o vereador em regime de permanência a tempo inteiro Vítor Manuel Domingues Lourenço acumular a totalidade (100%) da remuneração devida pelo exercício das funções autárquicas com as remunerações dos cargos de:

a) Presidente do Conselho da Fundação e da comissão permanente da Fundação Escola Profissional de Leiria?

b) Membro da comissão de gestão do património do Teatro José Lúcio da Silva?

5 - Pode a vereadora em regime de permanência a tempo inteiro Neusa Fernandina Sobrinho de Magalhães acumular a totalidade (100%) da remuneração devida pelo exercício das funções autárquicas com as remunerações dos cargos de:

a) Membro do conselho de administração da VALORLIS - Valorização e Tratamento de Resíduos Sólidos, S. A.?

b) Com as senhas de presença pela sua participação em reuniões da comissão regional da Região de Turismo Leiria/Fátima?

6 - Podem os eleitos acima identificados acumular a totalidade (100%) da remuneração devida pelo exercício das funções autárquicas com:

a) Ajudas de custo a abonar pelas entidades para cujos órgãos foram nomeados ou indicados pela Câmara Municipal, nos termos e casos previstos por essas mesmas entidades?

b) Subsídio de transporte a abonar pelas entidades para cujos órgãos foram nomeados ou indicados pela Câmara Municipal, nos termos e casos previstos por essas mesmas entidades?

[...]"

Sendo este o enunciado da questão, cumpre emitir o parecer solicitado.

II - 1 - A situação exposta, compreendendo as diversas questões, reconduz-se, nas suas linhas essenciais, à dilucidação do regime de incompatibilidades dos eleitos locais e de titulares de cargos públicos, e suas incidências no respectivo estatuto remuneratório.

A matéria de incompatibilidades (e impedimentos) de titulares de cargos políticos e altos cargos públicos tem sido objecto de vasta elaboração doutrinal deste Conselho, sendo de destacar, entre outros, os pareceres n.os 52/94 e 24/98 (ver nota 1), que se seguirão de perto, quando não se transcrevem, face à proximidade das questões neles abordadas com as aqui em apreciação.

Na metodologia a seguir, começar-se-á por situar o poder local no quadro da organização do poder político, destacar as linhas essenciais da estruturação do município e sublinhar, na estrita economia da consulta, as competências que estão atribuídas aos diversos órgãos que o integram.

Em ligação com as competências dos órgãos dos municípios estudar-se-á o regime aplicável aos serviços municipalizados e às empresas públicas municipais, uns e outras aludidos na consulta, e cuja criação cabe ao município.

Procurar-se-á, também, conhecer e analisar os estatutos das sociedades anónimas, das empresas públicas e da Fundação, bem como determinar a natureza jurídica da Região de Turismo de Leiria/Fátima.

Finalmente, apreciar-se-á o Estatuto dos Eleitos Locais e o quadro jurídico em matéria de incompatibilidades e impedimentos de cargos políticos e de altos cargos públicos, tendo em vista apurar se as situações expostas na documentação enviada se adequam ou se contrariam o sistema instituído.

2 - A Constituição da República estabelece no artigo 6.º, n.º 1, que o Estado é unitário e respeita na sua organização os princípios da autonomia das autarquias locais e da descentralização democrática, por esta norma se consagrando o princípio constitucional geral da unidade do Estado e três princípios de âmbito menor - o da autonomia local, o da descentralização administrativa e o da autonomia regional - que o qualificam sem o contrariarem, constituindo ela, também, uma recusa da centralização e concentração político-administrativa do Estado (ver nota 2).

O princípio da autonomia local significa "designadamente que as autarquias locais são formas de administração autónoma territorial, de descentralização territorial do Estado, dotadas de órgãos próprios, de atribuições específicas correspondentes a interesses próprios, e não meras formas de administração indirecta ou mediata do Estado".

A afirmação das autarquias locais como pessoas colectivas territoriais dotadas de órgãos próprios prosseguindo interesses próprios das comunidades locais contém-se no n.º 2 do artigo 235.º da Constituição da República (ver nota 3).

"No continente, as autarquias locais são as freguesias, os municípios e as regiões administrativas" (n.º 1 do artigo 236.º), compreendendo a respectiva organização "uma assembleia eleita dotada de poderes deliberativos e um órgão executivo colegial perante ela responsável" (n.º 1 do artigo 239.º).

De acordo com o n.º 2 do artigo 239.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), "a assembleia é eleita por sufrágio universal, directo e secreto dos cidadãos recenseados na área da respectiva autarquia, segundo o sistema da representação proporcional" e, no n.º 3, estabelece-se que "o órgão executivo colegial é constituído por um número adequado de membros, sendo designado presidente o primeiro candidato da lista mais votada para a assembleia ou para o executivo, de acordo com a solução adoptada na lei, a qual regulará também o processo eleitoral, os requisitos da sua constituição e destituição e o seu funcionamento".

No que respeita ao município, a CRP preceitua no artigo 250.º que os respectivos órgãos representativos são a assembleia municipal e a câmara municipal. A primeira "é o órgão deliberativo do município e é constituída por membros eleitos directamente, em número superior ao dos presidentes de junta de freguesia que a integram" (artigo 251.º), sendo a câmara "o órgão executivo colegial do município" (artigo 252.º).

3 - Concretizando o texto constitucional, a Lei 169/99, de 18 de Setembro (ver nota 4), veio estabelecer o quadro de competências, assim como o regime jurídico de funcionamento, dos órgãos dos municípios e das freguesias, preceituando o n.º 1 do artigo 56.º que "a câmara municipal é constituída por um presidente e por vereadores, um dos quais designado vice-presidente, e é o órgão executivo colegial do município, eleito pelos cidadãos eleitores recenseados na sua área".

Sobre a composição da câmara municipal dispõe o artigo seguinte, precisando que "é presidente da câmara municipal o primeiro candidato da lista mais votada ou, no caso de vacatura do cargo, o que se lhe seguir na respectiva lista, de acordo com o disposto no artigo 79.º", sendo ainda composta, além do presidente, como refere o n.º 2, por vereadores, em número fixo, em Lisboa 16 e no Porto 12, e variável, em função de certos escalões de cidadãos eleitores, nos demais concelhos.

De entre os vereadores, o presidente designa o vice-presidente, a quem, para além de outras funções que lhe sejam distribuídas, cabe substituir o primeiro nas suas faltas e impedimentos (n.º 3).

O artigo 58.º, sob a epígrafe "Vereadores a tempo inteiro e a meio tempo" (ver nota 5), estabelece, no n.º 1, que compete ao presidente da câmara municipal decidir sobre a existência de vereadores em regime de tempo inteiro e meio tempo e fixar o seu número, até aos limites e consoante os índices a que se refere cada uma das alíneas a) a d).

Por outro lado, preceitua-se no n.º 2 que compete à câmara municipal, sob proposta do respectivo presidente, fixar o número de vereadores em regime de tempo inteiro e de meio tempo que exceda os limites previstos no número anterior.

Além disso, consagra-se no n.º 3, "o presidente da câmara municipal, com respeito pelo disposto nos números anteriores, pode optar pela existência de vereadores a tempo inteiro e a meio tempo, de permanência ou em regime de meio tempo, neste caso correspondendo dois vereadores a um vereador em tempo inteiro", sendo que, nos termos do n.º 4, "cabe ao presidente da câmara escolher os vereadores a tempo inteiro e a meio tempo, fixar as suas funções e determinar o regime do respectivo exercício".

Neste elenco das normas que se perspectivam pertinentes para a apreciação da questão sob consulta releva, ainda, aludir às competências da câmara municipal contempladas no artigo 64.º

De acordo com este preceito legal, consagra-se no n.º 1 que compete à câmara municipal no âmbito da organização e funcionamento dos seus serviços e no da gestão corrente, entre outras, a competência para "nomear e exonerar o conselho de administração dos serviços municipalizados e das empresas públicas municipais, assim como os representantes do município nos órgãos de outras empresas, cooperativas, fundações ou entidades em que o mesmo detenha alguma participação no respectivo capital social ou equiparado [alínea i)].

No n.º 8 do mesmo preceito estabelece-se, ainda, que as nomeações a que se refere a alínea i) do n.º 1 são feitas de entre membros da câmara municipal ou de entre cidadãos que não sejam membros dos órgãos municipais.

A competência a que alude a referida alínea i) pode ser delegada no presidente e este subdelegá-la em quaisquer dos vereadores, por sua decisão e escolha, podendo, no entanto, a câmara municipal fazer cessar, a todo o tempo, a delegação (artigo 65.º, n.os 1, 2 e 4).

A distribuição de funções entre o presidente da câmara e os vereadores é tratada no artigo 69.º do seguinte modo:

"1 - O presidente da câmara é coadjuvado pelos vereadores no exercício da sua competência e no da própria câmara, podendo incumbi-los de tarefas específicas.

2 - O presidente da câmara pode delegar ou subdelegar nos vereadores o exercício da sua competência própria ou delegada.

3 - Nos casos previstos nos números anteriores, os vereadores dão ao presidente informação detalhada sobre o desempenho das tarefas de que tenham sido incumbidos ou sobre o exercício da competência que neles tenha sido delegada ou subdelegada."

No que se refere aos serviços municipalizados e às empresas públicas municipais, o diploma em causa preceitua:

"Artigo 53.º

Competências

1 - Compete à assembleia municipal:

...

c) Acompanhar e fiscalizar a actividade da câmara e dos serviços municipalizados;

d) ...

...

2 - Compete à assembleia municipal, em matéria regulamentar e de organização e funcionamento, sob proposta da câmara municipal:

...

j) Deliberar a remuneração dos membros do conselho de administração dos serviços municipalizados;

l) Municipalizar serviços, autorizar o município, nos termos da lei, a criar empresas públicas municipais e fundações e a aprovar os respectivos estatutos, assim como a criar e participar em empresas de capitais exclusiva ou maioritariamente públicos, fixando as condições gerais da participação;

m) Autorizar o município, nos termos da lei, a integrar-se em associações e federações de municípios, a associar-se com outras entidades públicas, privadas ou cooperativas e a criar ou participar em empresas privadas de âmbito municipal que prossigam fins de reconhecido interesse público local e se contenham dentro das atribuições cometidas aos municípios, em quaisquer dos casos fixando as condições gerais dessa participação;

...

...

4 - É também competência da assembleia municipal, sob proposta da câmara municipal:

...

e) Autorizar os conselhos de administração dos serviços municipalizados a deliberar sobre a concessão de apoio financeiro ou outro a instituições legalmente constituídas pelos seus funcionários, tendo por objecto o desenvolvimento das actividades culturais, recreativas e desportivas, bem como a atribuição de subsídios a instituições legalmente existentes, criadas ou participadas pelos serviços municipalizados ou criadas pelos seus funcionários, visando a concessão de benefícios sociais aos mesmos e respectivos familiares.

5 - A acção fiscalizadora mencionada na alínea c) do n.º 1 consiste numa apreciação, casuística e posterior à respectiva prática, dos actos da câmara municipal.

...

Artigo 64.º

Competências

1 - Compete à câmara municipal no âmbito da organização e funcionamento dos seus serviços e da gestão corrente:

...

i) Nomear o conselho de administração dos serviços municipalizados e das empresas públicas municipais, assim como os representantes do município nos órgãos de outras empresas, cooperativas, fundações ou entidades em que o mesmo detenha alguma participação no respectivo capital social ou equiparado;

j) Fixar as tarifas e os preços da prestação de serviços ao público pelos serviços municipais ou municipalizados;

...

n) Resolver, no prazo máximo de 30 dias, sobre os recursos hierárquicos impróprios que lhe sejam apresentados de todas as deliberações do conselho de administração dos serviços municipalizados.

..."

Das normas que se deixaram reproduzidas é possível inferir o seguinte:

Os serviços municipalizados e as empresas públicas municipais são criados, sob proposta das câmaras municipais, por deliberação das assembleias municipais, às quais compete acompanhar e fiscalizar a respectiva actividade;

Às câmaras municipais incumbe, além do mais, nomear os conselhos de administração dos serviços municipalizados.

Relativamente aos serviços municipais, o regime estabelecido mantém, no essencial, o anterior, constante do Decreto-Lei 100/84, de 29 de Março [artigo 39.º, n.º 1, alínea c), e n.º 2, alínea g), e artigo 51.º, n.º 1, alíneas g) e h)].

3.1 - Como decorre das normas mencionadas, à assembleia municipal é concedida competência para criar empresas municipais, sob proposta da câmara municipal, nesta residindo o poder de nomear e exonerar o conselho de administração dos serviços municipalizados e das empresas públicas municipais, poder que pode ser delegado no presidente da câmara [artigos 53.º, n.º 2, alínea l), 64.º, n.º 1, alínea i), e 65.º, n.º 1, da Lei 169/99].

No estrito interesse da consulta esboçar-se-á uma sucinta incursão no regime jurídico das empresas municipais.

A Lei 58/98, de 18 de Agosto, regula as condições em que os municípios, as associações de municípios e as regiões administrativas podem criar empresas dotadas de capitais próprios, podendo estabelecer-se a sua caracterização a partir dos seguintes preceitos desta lei (ver nota 6):

"Artigo 1.º

Âmbito

1 - A presente lei regula as condições em que os municípios, as associações de municípios e as regiões administrativas podem criar empresas dotadas de capitais próprios.

2 - As entidades referidas no número anterior podem criar, nos termos do presente diploma, empresas de âmbito municipal, intermunicipal ou regional, doravante denominadas empresas, para exploração de actividades que prossigam fins de reconhecido interesse público cujo objecto se contenha no âmbito das respectivas atribuições.

3 - Para efeitos da presente lei, consideram-se:

a) Empresas públicas aquelas em que os municípios, associações de municípios ou regiões administrativas detenham a totalidade do capital;

b) Empresas de capitais públicos aquelas em que os municípios, associações de municípios ou regiões administrativas detenham participação de capital em associação com outras entidades públicas;

c) Empresas de capitais maioritariamente públicos aquelas em que os municípios, associações de municípios ou regiões administrativas detenham a maioria do capital em associação com entidades privadas.

Artigo 2.º

Personalidade e capacidade jurídica

1 - As empresas gozam de personalidade jurídica e são dotadas de autonomia administrativa, financeira e patrimonial.

2 - A capacidade jurídica das empresas abrange todos os direitos e obrigações necessários à prossecução do seu objecto, tal como definido nos respectivos estatutos.

...

Artigo 4.º

Criação

1 - A criação das empresas compete:

a) As de âmbito municipal, sob proposta da câmara municipal, à assembleia municipal;

...

...

Artigo 5.º

Forma e publicidade

1 - As empresas constituem-se por escritura pública.

...

Artigo 6.º

Estatutos

1 - Os estatutos das empresas especificarão:

a) A denominação, a sede e o objecto da empresa;

b) A composição, a competência e o regime de funcionamento dos respectivos órgãos;

c) Forma de obrigar a empresa;

d) O montante do capital, modo de realização e eventuais fundos de reserva;

e) Normas sobre a aplicação dos resultados do exercício;

f) Normas de gestão financeira e patrimonial;

g) A forma de participação efectiva dos trabalhadores na gestão da empresa, nos termos da lei.

2 - As autarquias locais podem delegar poderes respeitantes à prestação de serviços públicos nas empresas por elas constituídas nos termos da presente lei, desde que tal conste expressamente dos estatutos.

3 - Nos casos previstos no número anterior, os estatutos da empresa definirão as prerrogativas do pessoal da empresa que exerça funções de autoridade.

Artigo 7.º

Denominação

A denominação das empresas a que se refere este diploma deverá ser acompanhada da indicação da sua natureza municipal, intermunicipal ou regional (EM, EIM ou ER).

...

Artigo 9.º

Órgãos das empresas

1 - São órgãos sociais obrigatórios das empresas públicas o conselho da administração e o fiscal único.

2 - Nas empresas que explorem serviços públicos existirá um conselho geral com funções meramente consultivas e cuja constituição será facultativa nos restantes casos.

..."

Ao conselho de administração se reporta o artigo 10.º Nos termos do n.º 1, este é o órgão de gestão da empresa, composto por três membros, um dos quais é o presidente, competindo à câmara municipal - refere o n.º 2 -, ao conselho de administração da associação de municípios ou à junta regional da região administrativa, conforme os casos, a nomeação e exoneração do presidente e demais membros do conselho de administração da empresa.

Quanto ao estatuto remuneratório dos membros do conselho de administração, cabe à câmara municipal, ao conselho de administração da associação de municípios ou à junta regional da região administrativa, conforme os casos, no âmbito do poder de superintendência a que se refere o artigo 16.º, entre outros poderes, o de definir o estatuto remuneratório dos membros do conselho de administração [alínea h)].

Neste bosquejo, releva ainda destacar o artigo 41.º, com a epígrafe "Serviços municipalizados", inserido no capítulo VII, relativo às "disposições finais e transitórias", no qual se prevê que "os actuais serviços municipalizados podem ser transformados em empresas públicas, nos termos da presente lei".

3.2 - Em síntese, atendendo à composição do capital estatutário, o conceito de empresa municipal compreende uma tríplice realidade. Para além da figura da "empresa pública" em termos estritos, ou seja, aquela em que todo o capital social estatutário é detido por um único município ou entidade supramunicipal (associações de municípios ou regiões administrativas), o conceito de empresa municipal constante do artigo 1.º abrange, ainda, a empresa de capitais públicos e a empresa de capitais maioritariamente públicos (n.º 3). São empresas de capitais públicos aquelas em que os municípios e outras entidades supramunicipais detenham participação de capital em associação com outras entidades públicas [alínea a)]; são empresas de capitais maioritariamente públicos aquelas em que os municípios e outras entidades supramunicipais detenham a maioria do capital em associação com entidades privadas [alínea b)].

Nos seus traços essenciais, atendendo aos normativos considerados, das empresas municipais sobressaem os seguintes elementos caracterizadores (ver nota 7):

São constituídas por escritura pública, na sequência de deliberação da assembleia municipal (ou da assembleia supramunicipal) que as cria e onde se fixam unilateralmente as condições gerais da participação da autarquia, sob proposta da câmara [artigos 4.º e 5.º da Lei 58/98 e 53.º, n.º 2, alínea m), da Lei 169/99, de 18 de Setembro];

Circunscrição do objecto social, bem como do escopo último, ao âmbito das respectivas autarquias e a prossecução de fins de reconhecido interesse público, no contexto das atribuições das autarquias (artigo 2.º, n.º 2, da Lei 58/98);

Submissão da sua actividade ao regime de direito privado, incluindo o direito laboral, e ao regime fiscal geral (artigos 3.º, 17.º, 37.º e 36.º);

Sujeição das empresas públicas municipais, em primeiro lugar, ao que se acha disposto na Lei 58/98 e, em seguida e sucessivamente, em termos subsidiários: o respectivo estatuto; o capítulo III do Decreto-Lei 558/99, de 17 de Dezembro; as restantes disposições deste último diploma legal; as normas aplicáveis às sociedades comerciais, e o restante direito privado;

Sujeição das empresas públicas municipais e de capitais públicos a fortes poderes de tutela e superintendência dos executivos autárquicos, com o especial destaque para o poder de aprovar preços e tarifas (artigos 16.º e 23.º);

Sujeição das empresas públicas ao regime jurídico das empreitadas das obras públicas [artigo 3.º, alínea g), do Decreto-Lei 559/99, de 2 de Março];

Sujeição aos poderes de controlo financeiro sucessivo do Tribunal de Contas (artigo 35.º);

Relevo para os limites da capacidade de endividamento do município dos empréstimos de médio e longo prazos contraídos apenas pelas empresas públicas municipais (artigo 25.º, n.º 4).

3.3 - Aludindo-se, também, aos Serviços Municipalizados de Água e Saneamento de Leiria, do seu regime jurídico se dará um breve esboço.

O artigo 63.º, n.º 2, alínea l), da Lei 169/99, de 18 de Setembro, atribui competência à assembleia municipal para municipalizar serviços, nada dizendo sobre a sua organização.

Essa matéria, no essencial, ainda hoje se contém no Código Administrativo, em cujo artigo 168.º se estabelece que "os serviços municipalizados têm organização autónoma adentro da administração municipal, nos termos deste Código, dos regulamentos e das deliberações das câmaras".

No mesmo diploma prevê-se que os serviços municipalizados são geridos por um conselho de administração, presidido pelo presidente da câmara ou por um vereador e composto por mais dois administradores, vereadores ou vogais do conselho municipal, designados pelo presidente da câmara (artigo 169.º) (ver nota 8), competindo a fixação da sua remuneração à assembleia municipal [artigo 53.º, n.º 2, alínea i), da Lei 169/99].

Decorre do exposto que os serviços municipalizados têm organização autónoma dentro da câmara, embora se preveja que os mesmos possam transformar-se em empresas públicas, desde que venham a adaptar-se às actuais exigências legais acima apontadas para a criação e organização dessas entidades.

A grande autonomia administrativa e financeira de que estes serviços gozam, a par de uma estrutura interna próxima de uma unidade empresarial, tem conduzido a doutrina e a jurisprudência nacionais a caracterizar os serviços municipalizados como verdadeiras empresas públicas municipais, ainda que destituídas de personalidade jurídica, integrados na pessoa colectiva município (ver nota 9).

À economia do parecer não se afigura necessário maiores desenvolvimentos sobre estes serviços (ver nota 10).

4 - A exposição alude ainda a cargos exercidos em outras entidades cujo estatuto orgânico releva conhecer, o que se faz apreciando-as pela ordem em que vêm indicadas.

4.1 - Menciona-se em primeiro lugar a sociedade SIMLIS - Saneamento Integrado dos Municípios do Lis, S. A., cujos traços essenciais são os seguintes:

O Decreto-Lei 543/99, de 13 de Dezembro, criou, nos termos e para os efeitos do n.º 2 do artigo 1.º do Decreto-Lei 379/93, de 5 de Novembro, o sistema multimunicipal de saneamento do Lis, designado por sistema, para recolha, tratamento e rejeição de efluentes dos municípios da Batalha, Leiria, Marinha Grande, Ourém e Porto de Mós (artigo 1.º), e, pelo artigo 2.º, constituiu a sociedade SIMLIS - Saneamento Integrado dos Municípios do Lis, S. A. (n.º 1), que se rege pelo presente diploma, pelos seus estatutos e pela lei comercial (n.º 2).

Pelo artigo 3.º foram aprovados os estatutos, publicados em anexo a esse diploma, sendo titulares originários das acções da sociedade os municípios da Batalha, Leiria, Marinha Grande, Ourém e Porto de Mós, com um total de 30% do capital social com direito a voto, IPE - Águas de Portugal, Sociedade Gestora de Participações Sociais, S. A., com 51% do capital social com direito a voto, e a IPE - Capital ou um fundo por si gerido, com 19% do capital social com direito a voto (n.º 1).

O capital social, preceitua o n.º 2, no montante de Euro 5 000 000, é representado por 808 352 acções da classe A e 191 648 acções da classe B, repartidas da seguinte forma pelos accionistas fundadores:

a) IPE - Águas de Portugal, SGPS, S. A. - 510 000 acções da classe A;

b) Município da Batalha - 15 555 acções da classe A;

c) Município de Leiria - 151 271 acções da classe A;

d) Município da Marinha Grande - 98 881 acções da classe A;

e) Município de Ourém - 16 434 acções da classe A;

f) Município de Porto de Mós - 16 211 acções da classe A;

g) IPE - Capital ou fundo por si gerido - 191 648 acções da classe B.

As acções da classe A deverão representar, sempre e pelo menos, 51% do capital social com direito a voto, e delas apenas poderão ser titulares entes públicos, entendidos estes nos termos da alínea e) do n.º 2 do artigo 1.º da Lei 71/88, de 24 de Maio (n.º 3), sendo nula a transmissão de acções em violação do disposto no número anterior (n.º 4).

Pelo artigo 5.º, n.º 1, o exclusivo da exploração e gestão do sistema foi adjudicado, em regime de concessão, à SIMLIS - Saneamento Integrado dos Municípios do Lis, S. A., por um prazo de 30 anos.

Dos estatutos da sociedade releva destacar o seguinte:

A sociedade adopta a denominação de SIMLIS - Saneamento Integrado dos Municípios do Lis, S. A., e durará por tempo indeterminado (artigo 1.º). Tem a sede social na cidade de Leiria, mas por deliberação do conselho de administração poderá a sociedade criar, deslocar ou encerrar sucursais, agências, delegações ou outras formas locais de representação, bem como poderá ser mudada a sede social para outro local sito no mesmo município ou em município limítrofe (artigo 2.º).

O seu objecto social exclusivo é constituído, nos termos do artigo 3.º, pela exploração e gestão do sistema multimunicipal de saneamento do Lis para recolha, tratamento e rejeição de efluentes dos municípios da Batalha, Leiria, Marinha Grande, Ourém e Porto de Mós (n.º 1), e naquele se incluem, nomeadamente, a construção, a extensão, a reparação, a renovação, a manutenção e a melhoria das obras e equipamentos necessários para o desenvolvimento da actividade prevista no número anterior (n.º 2). Além disso, a sociedade poderá, desde que para o efeito esteja habilitada, exercer outras actividades para além daquelas que constituem o objecto da concessão, desde que consideradas acessórias ou complementares e devidamente autorizadas pelo concedente.

Sobre os órgãos sociais dispõe o capítulo IV, englobando os artigos 11.º a 24.º

Nos termos do artigo 11.º, são órgãos sociais a assembleia geral, o conselho de administração e o revisor oficial de contas, ou a sociedade de revisores oficiais de contas, designada pela assembleia geral (n.º 1), sendo os membros da mesa da assembleia geral e dos demais órgãos sociais eleitos em assembleia geral por períodos de três anos, podendo ser reconduzidos uma ou mais vezes, contando-se como completo o ano civil em que foram eleitos (n.º 2).

E o artigo 12.º prevê, no n.º 1, que, no caso de uma minoria de accionistas ter votado contra a proposta que fez vencimento na eleição dos administradores, tem direito a designar um administrador, contanto que essa minoria represente pelo menos 10% do capital social, podendo, preceitua o n.º 2, designar mais um administrador, no caso de a minoria prevista no número anterior representar, pelo menos, 49% do capital social, além do administrador eleito ao abrigo do número anterior, se o conselho de administração for composto de cinco administradores, bem como designar o vice-presidente da mesa da assembleia geral.

Ao conselho de administração referem-se os artigos 18.º a 23.º, sendo de destacar as seguintes notas:

Nos termos do artigo 18.º, a administração da sociedade será exercida por um conselho de administração, composto por três ou cinco membros (n.º 1), cabendo à assembleia geral eleger de entre os membros do conselho de administração o respectivo presidente (n.º 2), podendo a responsabilidade dos administradores ser dispensada de caução por deliberação da assembleia geral que os eleja (n.º 3).

O conselho de administração terá os poderes de gestão e representação da sociedade que lhe forem cometidos por lei, pelos presentes estatutos e pelas deliberações dos accionistas (artigo 19.º), podendo delegar num administrador ou numa comissão executiva de três administradores a gestão corrente da sociedade, devendo a deliberação de delegação fixar os limites da mesma (artigo 20.º).

4.2 - Os estatutos da Região de Turismo de Leiria/Fátima foram aprovados pelo Decreto-Lei 156/93, de 6 de Maio (ver nota 11).

Por este diploma - lê-se no preâmbulo - são adequados os estatutos da Região de Turismo de Leiria/Fátima à disciplina constante do Decreto-Lei 287/91, de 9 de Agosto (ver nota 12), que aprovou o novo regime jurídico das regiões de turismo, e, em simultâneo, são aprovados os respectivos estatutos, que são publicados em anexo, bem como é revogada a Portaria 110/83, de 2 de Fevereiro.

De acordo com os estatutos, a Região de Turismo de Leiria/Fátima é uma pessoa colectiva de direito público dotada de autonomia administrativa e financeira e património próprio (artigo 1.º), incumbindo-lhe - preceitua o n.º 1 do artigo 3.º -, "prioritariamente, a valorização turística da sua área geográfica, visando o aproveitamento equilibrado das potencialidades turísticas do seu património histórico, cultural e natural no quadro das suas orientações e directivas da política de turismo definida pelo Governo e nos planos anuais e plurianuais do Estado e dos municípios que a integram", tendo a sede na cidade de Leiria (n.º 1 do artigo 4.º).

São órgãos da Região de Turismo a comissão regional e a comissão executiva (artigo 7.º).

Fixemo-nos especificamente na comissão regional, na medida em que um dos vereadores da Câmara Municipal é membro desta comissão, percebendo senhas de presença pelas reuniões em que participa.

Dispõe o artigo 12.º:

"Artigo 12.º

Composição

1 - A comissão regional tem a seguinte composição:

a) O presidente da Região de Turismo;

b) Um representante da câmara municipal de cada um dos municípios que integrem a Região;

c) Um representante de cada uma das seguintes entidades:

i) Membro do Governo responsável pela área do turismo;

ii) Membro do Governo responsável pela área da cultura;

iii) Capitania do Porto da Nazaré;

iv) Estabelecimentos hoteleiros da Região;

v) Estabelecimentos similares dos hoteleiros da Região;

vi) Agências de viagens e turismo com sede ou sucursal na Região;

vii) Organização sindical dos trabalhadores da indústria hoteleira, restaurantes e similares da Região;

viii) Santuário de Nossa Senhora de Fátima.

2 - Os representantes a que se refere a alínea c) do número anterior serão designados pelas entidades representadas.

3 - Os representantes das entidades a que se referem as alíneas b) e c) do n.º 1 deste artigo poderão ser substituídos, a todo o tempo, pelas entidades representadas."

Os mandatos do presidente e vogais da comissão regional têm a duração de quatro anos, podendo ser reconduzidos por uma ou mais vezes (artigo 13.º, n.º 1), estando estabelecido quanto a remunerações o seguinte (artigo 15.º):

"1 - A remuneração do presidente da Região de Turismo será fixada por deliberação da comissão regional, não podendo em caso algum ultrapassar o montante fixado para o vencimento base do presidente da câmara da sede da Região, ou 50% desse vencimento base, se exercer funções em regime de tempo parcial.

2 - Os vogais da comissão regional terão direito a receber uma senha de presença por cada reunião, ordinária ou extraordinária, a que compareçam, cujo quantitativo será fixado pela comissão regional, não podendo exceder 1/22 da remuneração do vogal em regime de permanência."

Quanto a reuniões, retira-se do artigo 15.º (ver nota 13) que estas podem ser ordinárias ou extraordinárias, reunindo a comissão ordinariamente duas vezes por ano e extraordinariamente sempre que for convocada pelo seu presidente, quer por sua iniciativa quer a solicitação da maioria dos seus membros, nos 15 dias subsequentes à entrada do pedido.

O parecer 13/93 (ver nota 14) analisou com detalhe a natureza jurídica das regiões de turismo, tendo, na parte que interessa, extraído as seguintes conclusões:

"1 - As regiões de turismo são pessoas colectivas de direito público, dotadas de autonomia administrativa e financeira e património próprio (artigo 1.º do Decreto-Lei 287/91, de 9 de Agosto).

2 - Incumbe-lhes, no quadro das orientações e directivas da política de turismo definida nos planos anuais e plurianuais do Estado e dos municípios, a valorização turística das respectivas regiões (artigo 3.º do Decreto-Lei 287/91).

3 - São associações públicas de municípios de tipo especial, formadas na base da cooperação com o Estado, especialmente caracterizadas por este ratificar os seus estatutos e os seus órgãos também integrarem representantes de certos departamentos estatais e de outras entidades públicas e privadas."

A Região de Turismo de Leiria/Fátima é uma pessoa colectiva pública, como se prevê no artigo 1.º, com autonomia administrativa e financeira e património próprio, devendo ser qualificada, atendendo ao seu substrato pessoal, a que se reporta o artigo 12.º, como associação pública de municípios de tipo especial.

4.3 - A LEIRISPORT - Desporto, Lazer e Turismo de Leiria, E. M., é, de acordo com os seus estatutos (ver nota 15), uma empresa pública municipal criada nos termos da Lei 58/98, de 18 de Agosto, dotada de personalidade jurídica, com autonomia administrativa e financeira e património próprio, sujeita à superintendência da Câmara Municipal de Leiria, compreendendo-se na capacidade jurídica daquela o universo dos direitos e obrigações necessários à prossecução do seu objecto social (artigo 1.º).

Rege-se pela legislação aplicável às empresas municipais, pelos próprios estatutos, pelas deliberações e decisões que a constituíram, pelo regime das empresas públicas e, no que nestes não for especialmente regulado, pelas normas aplicáveis às sociedades comerciais (artigo 2.º).

A LEIRISPORT tem sede em Leiria (artigo 3.º) e como objecto social a criação, construção, gestão e exploração de equipamentos desportivos, de lazer e de turismo e a organização de actividades nessas áreas (artigo 4.º, n.º 1).

São órgãos da LEIRISPORT o conselho de administração e o fiscal único (artigo 5.º).

Atentemos especificamente sobre o primeiro.

O conselho de administração é o órgão de gestão da LEIRISPORT, composto por três membros nomeados pela Câmara Municipal de Leiria, um dos quais será o presidente, e definirá as regras do seu funcionamento (artigo 7.º, n.º 1), os quais, preceitua o artigo 6.º, são eleitos para um mandato de quatro anos, que será coincidente com o dos titulares dos órgãos autárquicos, sem prejuízo dos actos de exoneração e de continuação de funções até à sua substituição de funções (n.º 1) (ver nota 16), sendo que, esclarece o n.º 3, "o exercício de funções dos membros dos órgãos sociais é acumulável com o exercício de outras funções profissionais, sem prejuízo das incompatibilidades previstas na lei".

4.4 - No elenco indicado, surge então a Fundação Escola Profissional de Leiria, de que se retiram os seguintes aspectos tópicos:

A Fundação Escola Profissional de Leiria surgiu com o objectivo de "assegurar a consolidação do projecto da EPL, abrindo-o à participação de instituições e pessoas singulares, aprofundando a inserção da Escola na região e reforçando os meios indispensáveis ao desenvolvimento das actividades de formação profissional inicial e contínua, actividades de inserção na vida activa e a outras a que a EPL se vem dedicando ou que, no futuro, seja útil realizar na prossecução dos fins da Fundação" (ver nota 17).

Foi constituída por escritura pública, celebrada em 7 de Janeiro de 1998, sendo, nos termos dos seus estatutos (ver nota 18), "uma instituição privada de interesse social local, instituída por tempo indeterminado" (artigo 1.º), tendo a sua sede em Leiria (artigo 2.º) e por fins, conforme o disposto no artigo 3.º, "a realização de actividades de formação profissional inicial, contínua, actividades de inserção na vida activa e a promoção do desenvolvimento cultural, social e económico do concelho de Leiria e da Região" (n.º 1) e como fim específico assegurar as condições necessárias ao desenvolvimento da Escola Profissional de Leiria (n.º 2).

São instituidores a Câmara Municipal de Leiria e a Associação Comercial e Industrial de Leiria.

4.5 - A VALORLIS, a última das empresas mencionadas, é uma sociedade anónima, concessionária do sistema municipal de valorização e tratamento de resíduos sólidos urbanos da Alta Estremadura, que foi criada pelo Decreto-Lei 116/96, de 6 de Agosto (artigo 1.º), com a designação de VALORLIS - Valorização e Tratamento de Resíduos Sólidos do Lis, S. A. (artigo 2.º), cujos estatutos foram aprovados e publicados em anexo ao mencionado diploma legal (artigo 5.º, n.º 1), a ela tendo sido atribuída a respectiva concessão, operada mediante contrato administrativo celebrado entre o Estado e a mesma sociedade (artigo 3.º, n.os 1 e 2).

De acordo com o artigo 7.º do decreto-lei em causa, são titulares originários das acções da sociedade os municípios da Batalha, Leiria, Marinha Grande, Ourém, Pombal e Porto de Mós e a Empresa Geral do Fomento, S. A. (n.º 1), com capital social, no montante de 150 000 000$, representado por 150 000 acções, com o valor nominal unitário de 1000$, repartidas da seguinte forma:

a) Município da Batalha - 3705 acções da classe A;

b) Município de Leiria - 28 566 acções da classe A;

c) Município da Marinha Grande - 8961 acções da classe A;

d) Município de Ourém - 11 502 acções da classe A;

e) Município de Pombal - 14 277 acções da classe A;

f) Município de Porto de Mós - 6489 acções da classe A; e

g) Empresa Geral do Fomento, S. A. - 76 500 acções da classe A.

As acções da classe A - acrescenta o n.º 3 - deverão representar, no mínimo, 51% do capital social com direito a voto e delas apenas poderão ser titulares pessoas colectivas de direito público ou outros entes públicos, nos termos da alínea e) do n.º 2 do artigo 1.º da Lei 71/88, de 24 de Maio.

O n.º 4 prevê que a transmissão de acções em violação do disposto no número anterior é nula, o n.º 5 que, sem prejuízo do disposto no n.º 3, as acções da classe A poderão ser convertidas em acções da classe B a pedido do seu titular e mediante prévia deliberação da assembleia geral e, por último, o n.º 6 estabelece que a transmissão ou oneração, por qualquer forma, das acções da sociedade efectuada até 1 de Janeiro de 1999 carece de autorização do concedente ou de quem o represente.

Uma breve resenha dos estatutos evidencia que a sociedade adoptou a denominação de VALORLIS - Valorização e Tratamento de Resíduos Sólidos, S. A., durará por tempo indeterminado, tem a sua sede em Leiria e o capital social de 150 000 000$, encontrando-se realizado em 45 000 000$, representado por 150 000 acções da classe A no valor nominal de 1000$ cada uma (artigos 1.º, 2.º e 5.º).

Tem por objecto social principal as actividades de recolha selectiva, triagem, tratamento e valorização de resíduos sólidos, podendo, desde que para o efeito esteja habilitada, exercer outras actividades para além daquelas que constituem o objecto da concessão, desde que consideradas necessárias ou complementares e devidamente autorizadas pela concedente (artigo 3.º).

São órgãos sociais a assembleia geral, o conselho de administração e o revisor oficial de contas, sendo os últimos bem como a mesa da assembleia geral eleitos por esta, podendo ser reconduzidos uma ou mais vezes (artigo 12.º), sendo o conselho de administração, a quem cabe a administração da sociedade, composto por três membros, cabendo à assembleia geral eleger de entre eles o presidente (artigo 19.º, n.os 1 e 2).

Neste último artigo prevê-se no n.º 4 que "as remunerações dos administradores serão fixadas pela assembleia geral ou por uma comissão de vencimentos por aquela nomeada".

4.6 - Por último, alude-se à comissão de gestão do património do Teatro José Lúcio da Silva:

Consoante a documentação enviada, trata-se de uma casa de espectáculos advinda à titularidade da Câmara por doação dos seus anteriores proprietários, documentada por escritura pública (ver nota 19).

Consoante os termos deste acto, a doação comportava algumas condições, sendo a segunda do seguinte teor: "A administração do Teatro constituirá um serviço gerido directamente pela câmara que, anualmente, tornará público os resultados da sua actividade."

III - 1 - O Estatuto dos Eleitos Locais compreende-se na Lei 29/87, de 30 de Junho (ver nota 20), considerando-se eleitos locais os membros dos órgãos deliberativos e executivos dos municípios e das freguesias (artigo 1.º, n.º 2).

1.1 - A sua fonte próxima (ver nota 21) foi o projecto de lei 403/IV (Estatuto dos Eleitos Locais), elaborado por um 1.2 grupo de trabalho criado pela Comissão de Administração Interna e Poder Local da Assembleia da República e constituído 1.3 por representantes de partidos com assento parlamentar, só não tendo sido subscrito pelo PRD (ver nota 22).

O articulado proposto tem "como objectivos principais dignificar e prestigiar as funções dos autarcas portugueses, bem como dar-lhes segurança no exercício das mesmas".

Qualificando como eleitos locais os membros dos órgãos deliberativos e executivos dos municípios e das freguesias, o projecto reconhece-lhes um conjunto de novos e importantes direitos, entre eles o direito a segurança social, passaporte especial, protecção em caso de acidente, etc., bem como a "actualização possível das remunerações dos presidentes das câmaras municipais e dos vereadores em regime de permanência, fixando-se, para os primeiros, o seu valor por referência ao vencimento base atribuído ao Presidente da República" de acordo com determinados índices, e, para os segundos, em "80% do montante do valor base da remuneração a que tenham direito os presidentes dos respectivos órgãos".

Relativamente "às ajudas de custo e ao subsídio de transporte, mantém-se o regime actual, com duas inovações: alargam-se estes direitos aos vereadores em regime de não permanência e aos membros da assembleia municipal que residam dentro da área do município, bem como quando participem nas reuniões das comissões" (ver nota *).

1.2 - Conheçamos, mais em pormenor, o regime instituído por este diploma legal.

A propósito do desempenho de funções, preceitua-se no artigo 2.º:

"1 - Desempenham as respectivas funções em regime de permanência os seguintes eleitos locais:

a) Presidentes das câmaras municipais;

b) Vereadores, em número e nas condições previstos na lei.

2 - A câmara municipal poderá optar pela existência de vereadores em regime de meio tempo, correspondendo dois vereadores em regime de meio tempo a um vereador em regime de permanência.

...

O artigo 3.º (ver nota 23) estabelece um regime de incompatibilidades só para os eleitos locais em regime de permanência, que há-de ter-se por revogado pela Lei 64/93, de 26 de Agosto, e a que se não dispensará maior atenção (ver nota 24).

O artigo 4.º trata dos deveres a que se encontram sujeitos os eleitos locais no exercício das suas funções, assinalando-se, em matéria de funcionamento dos órgãos de que sejam titulares, o disposto no n.º 3, nos termos do qual deverão:

"a) Participar nas reuniões ordinárias e extraordinárias dos órgãos autárquicos;

b) Participar em todos os organismos onde estão em representação do município ou da freguesia."

O artigo 5.º enumera os direitos de que são titulares os eleitos locais. Nele se prevê:

"1 - Os eleitos locais têm direito, nos termos definidos nas alíneas seguintes:

a) A uma remuneração ou compensação mensal e a despesas de representação (ver nota 25);

b) A dois subsídios extraordinários anuais;

c) A senhas de presença;

d) A ajudas de custo e subsídio de transporte;

...

s) ...

2 - Os direitos referidos nas alíneas a), b), e), f), m), n), r) e s) do número anterior apenas são concedidos aos eleitos locais em regime de permanência (ver nota 26).

3 - ..."

Em matéria remuneratória, interessa também conhecer o regime de remunerações dos eleitos locais em regime de permanência, matéria contemplada nos artigos 6.º e 7.º que se reproduzem:

"Artigo 6.º

Remunerações dos eleitos locais em regime de permanência

1 - Os eleitos locais em regime de permanência têm direito a remuneração mensal, bem como a dois subsídios extraordinários, de montante igual àquela, em Junho e Novembro.

2 - O valor base das remunerações dos presidentes das câmaras municipais é fixado por referência ao vencimento base atribuído ao Presidente da República, de acordo com os índices seguintes, arredondado para a centena de escudos imediatamente superior:

a) Municípios de Lisboa e Porto - 55%;

b) Municípios com 40 000 ou mais eleitores - 50%;

c) Municípios com mais de 10 000 e menos de 40 000 eleitores - 45%;

d) Restantes municípios - 40%.

3 - As remunerações e subsídios extraordinários dos vereadores em regime de permanência correspondem a 80% do montante do valor base da remuneração a que tenham direito os presidentes dos respectivos órgãos.

4 - Os eleitos locais em regime de permanência nas câmaras municipais têm direito às despesas de representação correspondentes a 30% das respectivas remunerações no caso do presidente e a 20% para os vereadores, as quais serão pagas 12 vezes por ano (ver nota 27).

Artigo 7.º

Regime de remunerações dos eleitos locais em regime de permanência

1 - As remunerações fixadas no artigo anterior são atribuídas do seguinte modo:

a) Aqueles que exerçam exclusivamente as suas funções autárquicas recebem a totalidade das remunerações previstas nos n.os 2 e 3 do artigo anterior;

b) Aqueles que exerçam uma profissão liberal, quando o respectivo estatuto profissional permitir a acumulação, ou qualquer actividade privada perceberão 50% do valor da base da remuneração, sem prejuízo da totalidade das regalias sociais a que tenham direito.

2 - Para determinação do montante da remuneração, sempre que ocorra a opção legalmente prevista, são considerados os vencimentos, diuturnidades, subsídios, prémios, emolumentos, gratificações e outros abonos, desde que sejam permanentes, de quantitativo certo e atribuídos genericamente aos trabalhadores da categoria optante.

3 - Os presidentes de câmaras municipais e os vereadores em regime de permanência que não optem pelo exclusivo exercício das suas funções terão de assegurar a resolução dos assuntos da sua competência no decurso do período de expediente público."

Na economia do parecer, interessa ainda aludir à disciplina a que estão sujeitas as senhas de presença, as ajudas de custo e o subsídio de transporte, previstos nos artigos 10.º a 12.º

O artigo 10.º (ver nota 28), com a epígrafe "Senhas de presença", preceitua:

"1 - Os eleitos locais que não se encontrem em regime de permanência ou de meio tempo têm direito a uma senha de presença por cada reunião ordinária ou extraordinária do respectivo órgão e das comissões a que compareçam.

2 - O quantitativo de cada senha de presença é fixado em 2% para os vereadores e 1% para os membros da assembleia municipal e comissões do valor base da remuneração do presidente da câmara municipal."

Por seu turno, sobre ajudas de custo, estabelece-se nos artigos 11.º e 12.º:

"Artigo 11.º

Ajudas de custo

1 - Os membros das câmaras municipais e das assembleias municipais têm direito a ajudas de custo a abonar nos termos e no quantitativo fixado para a letra A da escala geral do funcionalismo público quando se desloquem, por motivo de serviço, para fora da área do município.

2 - Os vereadores em regime de não permanência e os membros da assembleia municipal têm direito a ajudas de custo quando se desloquem do seu domicílio para assistir às reuniões ordinárias e extraordinárias e das comissões dos respectivos órgãos."

E sobre subsídio de transporte:

"Artigo 12.º

Subsídio de transporte

1 - Os membros das câmaras municipais e das assembleias municipais têm direito ao subsídio de transporte, nos termos e segundo a tabela em vigor para a função pública, quando se desloquem por motivo de serviço e não utilizem viaturas municipais.

2 - Os vereadores em regime de não permanência e os membros da assembleia municipal têm direito a subsídio de transporte quando se desloquem do seu domicílio para assistirem às reuniões ordinárias e extraordinárias e das comissões dos respectivos órgãos."

IV - 1 - De acordo com a doutrina, a incompatibilidade pode caracterizar-se como a "impossibilidade legal do desempenho de certas funções por indivíduo que exerça determinada actividade ou se encontre em alguma das situações, públicas ou privadas, enumeradas pela lei" (ver nota 29).

"Ela representa, pois, um 'limite à acumulação', entendida esta como o 'exercício simultâneo de mais de um cargo ou lugar público ou privado' (ver nota x).

O estabelecimento de incompatibilidades tem dois objectivos principais: o de assegurar a imparcialidade das pessoas a que se aplicam e o de garantir a sua adequada dedicação às funções públicas que estão incumbidas de exercer.

Disse-o o deputado Alberto Martins, por ocasião da discussão dos projectos que deram origem à Lei 9/90, ao afirmar que com as incompatibilidades neles previstas se pretendia 'criar condições à realização da justiça, imparcialidade e dedicação no exercício dos cargos públicos e nesta vertente garantir o princípio da igualdade dos cidadãos face à Administração Pública e aos órgãos de soberania' (ver nota x1).

Confirmam-no Vital Moreira e Gomes Canotilho, quando declaram que as incompatibilidades têm por objectivo 'garantir não só o princípio da imparcialidade da Administração mas também o princípio da eficiência (boa administração). Trata-se de impedir o exercício de actividades privadas que, pela sua natureza ou pelo empenhamento que exijam, possam conflituar com a dedicação ao interesse público ou com o próprio cumprimento dos horários e tarefas da função pública' (ver nota x2).

E em sentido análogo se expressou este Conselho, quando, no parecer 100/82, de 27 de Julho, vincou que através das incompatibilidades se tem em vista 'proteger a independência das funções e, do mesmo passo, manter na acção administrativa a normalidade, objectividade e serenidade que lhe deve imprimir o cariz indiscutível do interesse geral e que mais não é que a afloração, no Estado democrático de direito, do princípio segundo o qual os agentes públicos não devem encontrar-se em situação de comprometer o interesse próprio de natureza pessoal, e o interesse do Estado e dos entes públicos que representam e lhes cumpre defender' (ver nota x3)."

A Constituição da República não ficou indiferente à matéria das incompatibilidades quer dos titulares dos cargos políticos e altos cargos públicos quer da função pública em geral, a elas se referindo em dois artigos.

No primeiro - o artigo 117.º, n.º 2 -, devolve para a lei o regime dos deveres, responsabilidades e incompatibilidades dos titulares dos cargos políticos, as consequências do respectivo incumprimento, bem como sobre os respectivos direitos, regalias e imunidades (ver nota 30).

No segundo - o artigo 269.º -, sobre "acumulação" e "incompatibilidades", preceitua nos n.os 1, 4 e 5:

"1 - No exercício das suas funções, os trabalhadores da Administração Pública e demais agentes do Estado e outras entidades públicas estão exclusivamente ao serviço do interesse público, tal como é definido, nos termos da lei, pelos órgãos competentes da Administração.

2 - ...

3 - ...

4 - Não é permitida a acumulação de empregos ou cargos públicos, salvo nos casos expressamente admitidos por lei.

5 - A lei determina as incompatibilidades entre o exercício de empregos ou cargos públicos e de outras actividades."

Interpretando estas disposições, afirmou-se no parecer 61/84 (ver nota 31) que delas "parece resultar que, enquanto para a acumulação de empregos ou cargos públicos a regra é a proibição e a excepção a permissão, para a cumulação de um cargo ou emprego público com um emprego ou actividade privada a regra é a permissão e a excepção a proibição".

Logo a seguir acrescenta que "a regra constitucional sobre acumulação tem de ser interpretada e aplicada tendo sempre presente o comando do transcrito n.º 1, de tal modo que, por um lado, a lei só poderá admitir a acumulação de empregos ou cargos quando isso for de interesse público e, por outro, o desempenho contemporâneo de um cargo ou emprego público e de qualquer actividade privada só será possível em termos da sua conciliação com o mesmo interesse público, que será apreciada através do esquema das incompatibilidades a estabelecer por lei, nos termos do n.º 5".

Como se referiu no parecer 2/97, o "fundamento material das normas sobre incompatibilidades e acumulações reside, por um lado, na preocupação de fazer consagrar a total actividade do funcionário ao seu cargo, evitando-se dispersões funcionais prejudiciais para o serviço, e, por outro, na necessidade de evitar que o funcionário seja confrontado com situações de conflito entre a prossecução do interesse público e a defesa de interesses particulares em que esteja envolvido [...]; a preocupação pela garantia da inexistência de conflitos de interesses tem mesmo obtido consagração legal expressa [...]".

Concretamente sobre a razão de ser da acumulação de empregos ou cargos públicos ela há-de encontrar-se no interesse da pessoa colectiva e não no interesse da pessoa em causa, já que, estando esta ao serviço do interesse público, como decorre do texto constitucional, só a prossecução desse fim ou, noutros termos, a concretização da eficiência na prossecução do interesse colectivo a pode justificar, em moldes que não colidam com o imperativo da imparcialidade.

Dir-se-á que o princípio da eficiência ou da boa administração que sustenta a exclusividade, face ao risco de dispersões funcionais ou da indisponibilidade para o exercício em simultâneo de mais de uma função ou cargo é o mesmo que também fundamenta a acumulação de funções, decorrentes de um interesse, não do indivíduo mas da pessoa colectiva pública, a ser prosseguido. Nessa medida, a acumulação justifica-se, também, por um interesse público, na assunção de que essa opção é a mais adequada à prossecução da actividade administrativa, num quadro de eficiência da administração.

Noutro plano, a proibição de acumulação de cargos públicos pode também encontrar fundamento na necessidade de o Estado, por um lado, promover a igualdade entre os cidadãos e, por outro, operar as necessárias correcções na distribuição da riqueza e do rendimento (ver nota 32).

2 - Traçado este enquadramento vejamos o que estabelecem quer o Estatuto dos Eleitos Locais quer os diversos diplomas legais sobre incompatibilidades e impedimentos de cargos políticos e altos cargos públicos.

2.1 - O Estatuto dos Eleitos Locais (Lei 29/87, de 30 de Junho), à semelhança de outros anteriores diplomas (ver nota 33), regulou directamente a matéria das incompatibilidades dos titulares de cargos autárquicos, mas em termos "formalmente algo diversos com o regime então vigente" (ver nota 34).

Nele se prevê:

"Artigo 3.º

Incompatibilidades

1 - Sem prejuízo do disposto em legislação especial, as funções desempenhadas pelos eleitos locais em regime de permanência são incompatíveis com a actividade de agentes ou funcionários da administração central, regional ou local ou com o exercício da actividade de pessoa colectiva de direito público ou trabalhador de empresa pública ou nacionalizada.

2 - ..."

A expressão "eleitos locais em regime de permanência", neste preceito utilizada, compreende os presidentes das câmaras municipais, por força da alínea a) do n.º 1 do artigo 2.º da lei em causa.

No confronto com o direito anterior - lia-se no parecer 52/94 -, "merece anotação [...] a definição de incompatibilidade também em relação à situação de trabalhador de empresa pública, bem como a menção respeitante a agente ou funcionário da 'administração central, regional ou local', fórmula mais abrangente que a de 'agente ou funcionário do Estado'. Esta última modificação da letra da lei não significa, todavia, alteração de monta em termos de estatuição, pois que a expressão 'pessoa colectiva de direito público', já constante da lei anterior, acabava, na prática, por abarcar as pessoas jurídicas que encabeçam a 'administração central, regional ou local'".

2.2 - Posteriormente, a Lei 9/90, de 1 de Março, veio regular unitariamente o regime de incompatibilidades dos titulares de cargos políticos e altos cargos públicos (ver nota 35), considerando como tais para os efeitos do diploma, e no domínio da administração autárquica, apenas o "presidente e vereador a tempo inteiro das câmaras municipais" [alínea h) do n.º 1 do artigo 1.º] (ver nota 36).

Por titulares de altos cargos públicos eram considerados, entre outros, o "gestor público ou presidente de instituto público autónomo" e o "director-geral ou equiparado" [alíneas j) e k) do n.º 1 do artigo 1.º]. Registe-se que nos termos do n.º 2 deste artigo 1.º, e de acordo com a formulação genérica adoptada, eram "equiparados a altos cargos públicos todos aqueles cuja nomeação, assente no princípio da livre designação pelas entidades referidas nos números anteriores, se fundamente em razões de especial confiança ou responsabilidade e como tal sejam declarados por lei".

De acordo com o disposto na alínea a) do artigo 2.º, a incompatibilidade compreendia-se, entre outras características, na interdição do "exercício remunerado de quaisquer outras actividades profissionais ou de função pública que não derive do seu cargo e do exercício de actividades de representação profissional".

2.3 - A Lei 9/90 viria a ser alterada pela Lei 56/90, de 5 de Setembro, passando a integrar, no universo dos titulares de altos cargos públicos, o presidente de instituto público autónomo, de empresa pública ou de sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, os membros de conselho de administração de empresa pública ou de sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos (ver nota 37) e os vogais de direcção de instituto público autónomo, desde que com funções executivas [alíneas j) e l) do n.º 1 do artigo 1.º, na nova redacção].

Na previsão normativa mantiveram-se no elenco dos titulares de cargos políticos os presidente e vereador a tempo inteiro de câmaras municipais e foi introduzido um regime de incompatibilidades para os vereadores em regime de meio tempo (artigo 4.º, n.º 6).

De entre as alterações introduzidas pela Lei 56/90 destacam-se os n.os 5 e 6, alínea b), do artigo 4.º, que respeita às excepções ao regime de incompatibilidades.

De acordo com o n.º 5, afirmava-se que não era incompatível a participação de presidente e vereador a tempo inteiro da câmara municipal nos órgãos sociais de empresas que prosseguissem fins de reconhecido interesse público local em que a respectiva autarquia ou associação de municípios participasse, desde que o exercício de funções não fosse remunerado.

Esta excepção ao regime legal das incompatibilidades - afirma Nuno Silva Salgado (ver nota 38) - "não é mais do que um complemento do direito que assiste aos municípios de participarem em empresas de âmbito municipal ou regional que prossigam fins de reconhecido interesse público local e se contenham dentro das atribuições definidas para o município e que se acha contemplado na alínea h) do n.º 2 do artigo 39.º do Decreto-Lei 100/84, de 29 de Março, e que, na primitiva redacção da Lei 9/90, lhe tinha sido, de certo modo, limitado".

O n.º 6, alínea b), permitia que os vereadores em regime de meio tempo participassem em órgãos sociais de empresa que prosseguisse reconhecido interesse público local em que a respectiva autarquia ou associação de municípios participasse e a remuneração percebida no exercício de tais cargos acumulada com a de vereador a tempo parcial não excedesse a de vereador a tempo inteiro.

2.4 - A Lei 9/90, com as modificações introduzidas pela Lei 59/90, viria a ser revogada pela Lei 64/93, de 26 de Agosto (ver nota 39), que pretendeu afastar as críticas de "dispersão, obscuridade e ineficácia prática" de que os anteriores diplomas enfermavam.

Nesta lei continuou-se a considerar os presidentes e vereadores a tempo inteiro de câmaras municipais titulares de cargos políticos [artigo 2.º, alínea h)], mas foi aditada uma norma - artigo 6.º - com a epígrafe "Autarcas", assim redigida:

"Autarcas

1 - Os presidentes e vereadores de câmaras municipais, mesmo em regime de permanência, a tempo inteiro ou parcial, podem exercer outras actividades, devendo comunicá-las, quando de exercício continuado, quanto à sua natureza e identificação, ao Tribunal Constitucional e à assembleia municipal, na primeira reunião desta a seguir ao início do mandato ou previamente à entrada em funções nas actividades não autárquicas.

2 - O disposto no número anterior não revoga os regimes de incompatibilidades e impedimentos previstos noutras leis para o exercício de cargos ou actividades profissionais."

Objecto de fortes críticas, por isentar os presidentes de câmaras e vereadores da sujeição do regime das incompatibilidades (ver nota 40), esta norma viria a ser profundamente alterada pela Lei 28/95, de 18 de Agosto, e, posteriormente, revogada pelo artigo 1.º, n.º 1, da Lei 12/98, de 24 de Fevereiro, estatuindo o n.º 3 deste mesmo artigo a repristinação da redacção inicial, que hoje se mantém (ver nota 41).

3 - Dediquemos alguma atenção aos propósitos que ditaram a publicação destas leis.

3.1 - A Lei 28/95 teve por antecedentes próximos os projectos de lei n.os 509/VI (PCP) (ver nota 42) e 560/VI (PSD) (ver nota 43). O primeiro propunha a revogação do artigo 6.º da Lei 64/93, sujeitando os presidentes de câmara e vereadores ao regime de incompatibilidades previsto nessa lei, e o segundo, entre outros propósitos, visou "introduzir a distinção clara entre o exercício de funções em regime de exclusividade e o exercício de funções em regime de acumulação: são situações distintas que requerem tratamento distinto. Mas as situações de acumulação são claramente configuradas como excepção".

A Lei 28/95 erigia em regra geral a exclusividade do exercício de funções autárquicas por presidentes de câmara e vereadores, com uma apertada excepção, relativa a vereadores em regime de tempo parcial (ver nota 44).

3.2 - O apertado regime de incompatibilidades dos autarcas viria a ser alterado em 1998, pela Lei 12/98, sendo seu antecedente próximo o projecto de lei 443/VII, da autoria do PS, PSD e CDS-PP (ver nota 45), limitando-se o preâmbulo a referir que não seria aconselhável introduzir alterações de regime no que respeita aos autarcas, devendo manter-se aquele até então vigente, o da Lei 64/93, porquanto, nos termos do artigo 4.º da Lei 28/95, esta só se aplicaria a partir do próximo mandato ou exercício de funções.

No dizer do deputado João Amaral (ver nota 46), o problema que existe e com o qual se pretendeu justificar o projecto de lei em causa referia-se à participação dos municípios em sociedades de capitais maioritária ou exclusivamente públicos concessionárias de serviços públicos, bem como à participação em empresas de âmbito municipal ou regional que prossigam fins de interesse público local e se contenham no âmbito das atribuições dos municípios.

"É isso que está referido num ofício da Associação dos Municípios Portugueses que cito: 'a partir do próximo mandato [...]' - do mandato que está[va] a começar - '[...] o município não poderá estar representado nos órgãos destas sociedades através de eleitos locais em regime de permanência, não podendo assim defender nos órgãos próprios dessas entidades, através de pessoas directamente eleitas e em funções executivas, os pontos de vista do município'."

4 - Revertamos à Lei 64/93 para precisar o regime de incompatibilidades aí previsto para os titulares de cargos políticos.

O artigo 4.º, sob a epígrafe "Exclusividade", dispõe (ver nota 47):

"1 - Os titulares dos cargos previstos nos artigos 1.º e 2.º exercem as suas funções em regime de exclusividade, sem prejuízo do disposto no Estatuto dos Deputados à Assembleia da República e do disposto no artigo 6.º

2 - A titularidade dos cargos a que se refere o número anterior é incompatível com quaisquer outras funções profissionais remuneradas ou não, bem como a integração em corpos sociais de quaisquer pessoas colectivas de fins não lucrativos.

3 - Exceptuam-se do disposto no número anterior as funções ou actividades derivadas do cargo e as que são exercidas por inerência."

A comparação entre a anterior e a actual redacção dos n.º 1 e 2 permite destacar alguns elementos distintivos, posto que o n.º 3 não foi objecto de alterações.

Assim, quanto ao n.º 1, a sua previsão, na formulação actual, é mais ampla, abrangendo quer os titulares de cargos políticos, estes com as especificidades relativas aos deputados e aos autarcas a tempo parcial, que para o caso não relevam, quer os titulares de cargos públicos; e no n.º 2, além de acertos formais de redacção desapareceu a alusão a empresas públicas.

A regra da exclusividade para o exercício de cargos políticos aqui prevista é exaurida de conteúdo, face à ressalva feita para o artigo 6.º, com a redacção que a Lei 12/98 irá dar a esta mesma norma.

Na verdade, foi introduzido um regime aberto para os presidentes e vereadores, mesmo em regime de permanência a tempo inteiro ou parcial, os quais passaram a poder "exercer outras actividades", sem restrição, como resulta da formulação ampla que a norma comporta e que os trabalhos preparatórios confirmam (ver nota 48), apenas com os limites que, nos termos do n.º 2, possam resultar do que estiver estabelecido em matéria de incompatibilidade e impedimentos, noutras leis, para o exercício de cargos ou actividades profissionais.

Que o conceito "exercer outras actividades" é suficientemente amplo para compreender quaisquer actividades, de diferente natureza ou intensidade, tem sido o entendimento que este Conselho Consultivo tem vindo a expressar a este propósito (ver nota 49), igualmente partilhado pela jurisprudência (ver nota 50).

4.1 - Afastada a incompatibilidade relativamente aos eleitos locais que exercem outros cargos na administração autárquica ou dela dependentes ou com ela relacionados, importaria analisar, na perspectiva do regime das incompatibilidades dos titulares de altos cargos públicos, se o titular do cargo de presidente ou de membro do conselho de administração de empresa pública e de sociedade anónima de capitais exclusiva ou maioritariamente públicos, designada por entidade pública [n.º 1, alíneas a) e b), do artigo 3.º da Lei 64/93, de 26 de Agosto], que seja simultaneamente titular de órgão eleito de autarquia local, está ferido de incompatibilidade à luz do regime de incompatibilidades previsto nesta lei.

Crê-se de considerar uma resposta negativa.

Em primeiro lugar, os trabalhos preparatórios da Lei 12/98 são elucidativos no sentido de permitir a acumulação entre as funções de eleito local e as de titular em órgão social de empresa pública ou de capitais exclusiva ou maioritariamente públicos de âmbito local.

A acima aludida intervenção parlamentar do deputado João Amaral (n.º 3.2) leva a supor ter sido essa necessidade de acumulação a razão determinante da providência legislativa de alteração do regime de incompatibilidades, justificada pela incongruência de os eleitos locais não poderem ter intervenção na condução das empresas de âmbito local.

Em segundo lugar, o n.º 2 do artigo 6.º alude a que o disposto no n.º 1 não revoga os regimes de incompatibilidades e impedimentos previstos noutras leis. O texto da lei manifestamente reenvia para outros diplomas legais, que não ele próprio, a previsão de situações geradoras de incompatibilidades ou impedimentos.

Os termos da redacção da norma excluem a verificação de incompatibilidade entre o exercício de cargos de eleito local e cargos públicos previstos no próprio diploma, ou seja, os previstos no artigo 3.º

Por último, seria absurdo considerar que a eliminação da incompatibilidade aos presidentes de câmara e vereadores decorrente da entrada em vigor da nova redacção da Lei 64/93, após a entrada em vigor da Lei 12/98, eliminava a incompatibilidade aos presidentes de câmara ou o vereador a tempo inteiro, enquanto tais, mas já os faria incorrer em incompatibilidade pelo exercício da titularidade dos órgãos sociais das empresas municipais, sendo que a possibilidade do exercício desses cargos constituiu a razão de ser da reposição da redacção originária da Lei 64/93.

Do exposto resulta que os presidentes e vereadores de câmaras municipais gozam hoje de um regime de incompatibilidades bastante generoso e flexível, de tal sorte que a incompatibilidade a ocorrer surge não pelo desempenho da função autárquica com outras actividades mas, ao invés, do exercício de outro cargo ou actividade pro fissional com a função autárquica, se do regime que o ou a disciplina resultar uma situação de incompatibilidade que obste à acumulação.

V - 1 - A consulta comporta ainda um outro plano de análise: o da acumulação de remunerações consequente da acumulação de cargos ou funções públicas.

Contrariamente ao estabelecido para a acumulação de cargos ou funções públicas em que a Constituição da República expressamente projecta princípios enformadores, a mesma nada refere relativamente à acumulação de remunerações ou sequer um limite máximo da remuneração (ver nota 51) para os casos de acumulação de cargos ou funções, nem no artigo 269.º, quanto aos casos de acumulação de cargos que sejam expressamente admitidos por lei (n.º 4), nem no artigo 59.º, quando estabelece os direitos dos trabalhadores e estatui os princípios em que assenta a remuneração do trabalho: segundo a quantidade, natureza e qualidade, observando-se o princípio de que para trabalho igual salário igual, de forma a garantir uma existência condigna [n.º 1, alínea a)].

Esta última disposição situa-se no âmbito dos direitos e deveres económicos, com natureza análoga ao dos direitos, liberdades e garantias a que se reporta o artigo 17.º da Constituição da República, beneficiando do regime destes.

Aludindo àquela última disposição normativa, referem Gomes Canotilho e Vital Moreira (ver nota 52): "Quando a Constituição consagra a retribuição segundo a quantidade, natureza ou qualidade do trabalho, não está, de modo algum, a apontar para uma retribuição em função do rendimento (salário ao rendimento) em detrimento do salário ao tempo. Além disso, a igualdade de retribuição como determinante constitucional positiva (e não apenas como princípio negativo de proibição de discriminação) impõe a existência de critérios objectivos para a descrição de tarefas e avaliação de funções necessárias à caracterização de trabalho igual (trabalho prestado à mesma entidade quando são iguais ou de natureza objectivamente igual as tarefas desempenhadas) e trabalho de valor igual (trabalho com diversidade de natureza das tarefas, mas equivalentes de acordo com critérios objectivos fixados)." (Itálicos no original.)

2 - Sendo legal a acumulação, importa determinar as consequências daí resultantes no tocante à percepção dos vencimentos correspondentes aos cargos acumulados (ver nota 53).

Enunciar-se-ão, neste domínio, uns quantos princípios e regras fundamentais no quadro do exercício de cargos públicos.

Uma vez investido no lugar, o titular adquire o direito à remuneração pelo trabalho prestado, mediante a percepção periódica de um vencimento (ver nota 54), o que acontece a partir da posse, formalidade mediante a qual o agente se torna sujeito dos poderes e deveres inerentes à função e a partir da qual se conta o tempo de serviço para efeitos, entre outros, de abono dos vencimentos (ver nota 55).

O ente público a que presta serviço tem o dever de garantir-lhe a subsistência remunerando o trabalho prestado. O vencimento, em lugar de ser fixado caso por caso em atenção a méritos ou serviços pessoais, é, antes, em princípio, definido por categorias em que os diversos lugares se integram.

O provimento do funcionário em determinado lugar integra-o em certa categoria, a que, por lei, corresponde vencimento certo, criando-lhe uma situação verdadeiramente estatutária que só por lei pode ser alterada.

À medida que vai desempenhando o cargo, vai surgindo na sua esfera jurídica um crédito pela fracção de vencimento proporcional ao trabalho realizado, de modo que o direito à percepção do vencimento se subjectiva pelo efectivo exercício de funções.

E, assim, o mero decurso do tempo sem prestação de serviço só dá direito ao recebimento, total ou parcial, quando a lei o autorizar (licença para férias, por doença, etc.), pois só há vencimento quando ocorra o exercício efectivo do cargo.

3 - O Estatuto dos Eleitos Locais, depois de prescrever no artigo 5.º os direitos de natureza pecuniária e outros que são outorgados aos eleitos locais e no artigo 6.º as remunerações que competem aos eleitos locais em regime de permanência, estabelece no artigo 7.º, já antes reproduzido, o regime de remunerações destes titulares.

Deste preceito decorrem relevantes elementos de interpretação.

Em primeiro lugar, a formulação do n.º 1, ao precisar que aqueles que exerçam exclusivamente as suas funções autárquicas recebem a totalidade das remunerações previstas nos n.os 2 e 3 do artigo 6.º, associa a percepção da totalidade das remunerações ao exercício exclusivo das funções autárquicas [alínea a)]; em segundo lugar, a acumulação das funções autárquicas com o exercício de profissão liberal, quando permitida, ou qualquer actividade privada, perceberão 50% do valor da base da remuneração [alínea b)] (ver nota 56); por último, a norma não prevê o valor da remuneração a que tem direito o presidente de câmara municipal e o vereador a tempo inteiro em caso de acumulação do cargo de presidente de câmara municipal ou de vereador com outros cargos públicos, nos casos em que legalmente é possível acumulá-los.

Procuremos concretizar melhor o regime vertido nesta norma, socorrendo-nos de anteriores soluções legais, dos trabalhos preparatórios que a elas conduziram e de lugares paralelos, nomeadamente no quadro da função pública.

3.1 - A Lei 9/81, de 26 de Junho, que reviu a Lei 44/77, de 23 de Junho, e instituiu o anterior regime de remunerações e abonos de titulares de cargos públicos, consagrou o direito a um subsídio mensal aos presidentes de câmaras e aos vereadores em regime de permanência (artigo 1.º) do montante a que se referia o artigo 2.º, o qual era atribuído, nos termos do artigo 3.º, do seguinte modo: aqueles que exercessem exclusivamente as suas funções autárquicas perceberiam a totalidade do subsídio ou optariam pela outra remuneração a que tivessem direito [n.º 1, alínea a)], e aqueles que exercessem uma actividade política num órgão de soberania, pertencessem à administração ou ao quadro de qualquer pessoa colectiva de direito público ou empresa nacionalizada teriam a faculdade de optar por uma das duas remunerações [n.º 1, alínea c)].

Já nesta norma se estabelecia o critério da exclusividade como determinante para a percepção da totalidade do subsídio, embora com a faculdade de opção pela remuneração que tais titulares recebessem da actividade que exercessem num órgão de soberania ou em qualquer pessoa colectiva de direito público ou empresa nacionalizada.

Idêntica formulação já constava da anterior Lei 44/77, de 23 de Junho, que fixou as remunerações dos cargos municipais, nela se prevendo, no artigo 1.º, que as funções de presidente de câmara, de comissão administrativa e de vereador em regime de permanência são incompatíveis com a actividade de agente ou funcionário do Estado, de pessoa colectiva de direito público e de empresa nacionalizada.

Uma breve apreciação dos trabalhos preparatórios que conduziram à elaboração desta lei confirma a intenção do legislador em remunerar por inteiro o presidente de câmara e o vereador em regime de permanência a tempo inteiro apenas quando as respectivas funções fossem exercidas em exclusividade.

A exposição de motivos da proposta de lei 44/I (ver nota 57) expressamente afirma a necessidade de pôr à frente do órgão executivo municipal pessoas exclusivamente entregues à condução dos destinos da autarquia, embora, ao tempo, essa exclusividade tivesse por pressuposto a profissionalização desses titulares.

A Comissão de Administração Interna e Poder Local (ver nota 58), no relatório que produziu, afirma a dado passo: "Face à segunda grande questão [incompatibilidades], e perante a diversidade de posições, não foi possível encontrar uma solução unânime, pelo que se formulou um novo regime de incompatibilidades, o qual assenta em dois eixos fundamentais: o sistema de dedicação total e exclusiva, incompatível com qualquer outra actividade, política, pública ou privada, e um sistema que permite o exercício de outra função, quer seja política ou privada, o qual exige a redução do vencimento dos vereadores e presidentes para metade e o exercício das competências que lhes são atribuídas no decurso do horário de expediente público."

Estando o regime das incompatibilidades intrinsecamente associado ao regime remuneratório, o legislador foi muito claro e exigente em só conceder a remuneração completa ao presidente de câmara ou a vereador que exercesse em exclusividade a sua função.

Sempre que essa exclusividade não ocorresse, a remuneração seria reduzida a metade.

3.2 - Num outro plano, na proposta de lei 403/IV (ver nota 59), que veio a originar o diploma legal actualmente em vigor, previa-se que os eleitos locais em regime de permanência e que exercessem em exclusividade as suas funções autárquicas poderiam optar pelas remunerações a que tinham direito na sua actividade profissional (artigo 6.º, n.º 4).

Contra esta faculdade de opção se opôs a deputada Helena Torres Marques nos seguintes termos (ver nota 60):

"Um outro aspecto que votámos vencidos tem a ver com a dedicação exclusiva e a não possibilidade de opção por um rendimento diferente daquele que é auferido pelo presidente de câmara. Entende o PS que, por uma razão de independência e de autonomia, em nenhum cargo político deve ser possível optar pelo vencimento que se aufere numa actividade privada ou numa empresa pública.

As soluções políticas representam uma opção global de vida e nessa opção global também deve estar o vencimento. Nesse sentido apresentámos uma proposta, em relação aos deputados e aos autarcas, proposta essa que não mereceu vencimento."

A referida norma da proposta de lei foi rejeitada (ver nota 61), não sendo possível aos autarcas optar por outro vencimento do que aquele previsto para retribuir as funções que exercem.

Interpreta-se a rejeição daquela norma, em face do teor da intervenção, também como inviabilizando a percepção de outra remuneração a quem se encontre em regime de exclusividade.

3.3 - Posteriormente, a Lei 9/90, na redacção da Lei 56/90, veio, no artigo 4.º, n.º 5, ressalvar de incompatibilidade a situação do presidente de câmara e do vereador a tempo inteiro em órgão social de empresa que prosseguisse fins de reconhecido interesse local em que a autarquia ou associação de municípios participasse, desde que o exercício de funções não fosse remunerado.

A formulação desta norma, ao excluir da situação de incompatibilidade os casos em que tais titulares, em exercício simultâneo de outras funções públicas, em órgãos sociais de empresa que prosseguisse fins de interesse local ou associação de municípios, desde que não remunerado, pode ainda ser lida como uma reafirmação da regra contida na alínea a) do n.º 1 do artigo 7.º do Estatuto.

3.4 - Façamos uma incursão por outros lugares paralelos, de acumulação de cargos ou funções públicas entre si.

No domínio da função pública, a regulamentação da acumulação de cargos ou funções públicas tem assento no artigo 12.º do Decreto-Lei 184/89, de 2 de Junho, que estabelece os princípios gerais em matéria de salários e gestão de pessoal da função pública, e no artigo 31.º do Decreto-Lei 427/89, de 7 de Dezembro, que define o regime de constituição, modificação e extinção da relação jurídica de emprego público.

Em qualquer dos casos a admissibilidade da acumulação funda-se em motivos de interesse público, só este justificando que qualquer funcionário seja autorizado a exercer mais de um cargo ou função pública, como decorre expressamente do disposto no corpo do n.º 2 e no n.º 1, respectivamente dos primeiro e segundo artigos mencionados.

O legislador distingue, ainda, os casos em que da acumulação não resulta a percepção de nova remuneração, caso em que atribui à Administração o poder de definir as situações que justificam a acumulação, daquelas de onde decorre o processamento de nova remuneração, as quais são taxativamente enumeradas.

Da conjugação do disposto nos mencionados artigos 12.º e 31.º é consentida acumulação nos seguintes casos: exercício de funções por inerência; exercício de actividades de representação de departamentos ministeriais ou de serviços públicos; exercício de actividades de carácter ocasional e temporário que possam ser consideradas complemento do cargo ou função, e exercício de actividades docentes, em estabelecimentos de ensino, desde que o horário seja compatível com o que competir ao cargo ou função principal e não ultrapasse o limite fixado em despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da Educação.

Com o exercício de funções ou cargos públicos em acumulação, desde que devidamente autorizados, "os funcionários e agentes passam a auferir remunerações correspondentes ao lugar principal e àquele que exercem em acumulação, sem prejuízo do seu somatório não poder ultrapassar o limite remuneratório estabelecido na Lei 102/88, de 25 de Agosto" (ver nota 62) (ver nota 63) (ver nota 64).

A proibição de acumulação de funções públicas ressalva expressamente (artigo 31.º, n.º 3, do Decreto-Lei 427/89) as remunerações derivadas de direitos de autor, acções de formação de curta duração ou de outras de idêntica natureza, de participação em comissões ou grupos de trabalho criados por resolução ou deliberação do Conselho de Ministros ou da participação em conselhos consultivos, comissões de fiscalização ou demais órgãos colegiais previstos na lei e destinados à fiscalização ou controlo de dinheiros públicos.

Em termos sensivelmente semelhantes dispõe o estatuto do pessoal dirigente da administração central e local do Estado, e da administração regional, bem como, com as necessárias adaptações, dos institutos públicos que revistam a natureza de fundos personalizados ou de fundos públicos, aprovado pela Lei 49/99, de 22 de Junho (ver nota 65).

O artigo 22.º, sob a epígrafe "Exclusividade", preceitua, no n.º 1, que "o pessoal dirigente exerce as suas funções em regime de exclusividade, não sendo permitido, durante a vigência da comissão de serviço, o exercício de outros cargos ou funções públicas remunerados, salvo os que resultem de inerências ou de representação de departamentos ministeriais ou de serviços públicos, e, bem assim, do exercício de fiscalização ou controlo de dinheiros públicos, sem prejuízo da Lei 12/96, de 18 de Abril".

O n.º 2 vem expressamente esclarecer que o regime de exclusividade não abrange as remunerações derivadas de direitos de autor, realização de conferências, palestras, acções de formação de curta duração ou de outras de idêntica natureza, actividade docente em instituições de ensino superior público, não podendo o horário parcial ultrapassar um limite a fixar por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da Educação, participação em comissões ou grupos de trabalho criados por resolução ou deliberação do Conselho de Ministros e participação em conselhos consultivos, comissões de fiscalização ou demais órgãos colegiais previstos na lei e destinados à fiscalização ou controlo de dinheiros públicos.

As soluções consagradas no direito interno não divergem das que são adoptadas noutros ordenamentos jurídicos que nos são próximos, nomeadamente em França (ver nota 66), em Espanha (ver nota 67), no Luxemburgo (ver nota 68) e na Bélgica (ver nota 69).

4 - Este Conselho já teve ocasião de considerar o problema das remunerações dos eleitos locais no quadro do regime das incompatibilidades quando analisava o regime de permanência e o regime de exclusividade.

No parecer 27/90 (ver nota 70) afirmou-se que a Lei 44/77 não definia a "exclusividade" de funções autárquicas.

"Deduzia-se, no entanto, do seu artigo 3.º que 'os presidentes de câmaras e de comissão administrativa e os vereadores em regime de permanência' podiam exercer outras (determinadas) funções e, caso não optassem 'pelo exclusivo exercício das suas funções (autárquicas) (teriam) de assegurar a resolução dos assuntos municipais dependentes da sua competência no decurso de parte do período de expediente público' (n.º 2)."

E no parecer 125/90 retoma-se a mesma doutrina e acrescenta-se: "A Lei 29/87 consagra um regime idêntico, como resulta do n.º 1 do artigo 7.º, os eleitos locais em 'regime de permanência' - (todos) os presidentes de câmaras municipais e os vereadores como tal designados (artigo 2.º, n.º 1) - poderão (e deveriam, em princípio) exercer exclusivamente as suas funções autárquicas, recebendo, nesse caso, a totalidade das remunerações previstas no artigo 6.º, n.os 2 e 3; caso exerçam uma profissão liberal ou qualquer actividade privada perceberão 50% do valor da base da remuneração, devendo, neste caso, assegurar a resolução dos assuntos da sua competência no decurso do período de expediente público (n.º 3 do referido artigo 7.º).

Como se vê, 'regime de permanência' e 'regime de exclusividade' são conceitos diferentes. O regime de permanência pode ser exercido, ou não, em exclusividade (de funções)."

O Supremo Tribunal Administrativo considerou, em dois casos, que a prática de certos actos relativos a uma sociedade e certos actos esporádicos, gratuitos não, descaracterizava o regime de exclusividade.

No primeiro caso (ver nota 71), o Supremo Tribunal Administrativo decidiu que a assinatura de declarações para efeitos de IRC, com a finalidade de dar a conhecer aos serviços competentes que a sociedade mantinha suspensa a sua actividade, não configurava qualquer actividade privada, por não se traduzir em actos concretos de gestão, concluindo que o titular não exerceu qualquer outra actividade privada enquanto desempenhou o cargo de presidente de câmara, dando provimento ao recurso interposto em que se impugnava a decisão de reposição de 50% do vencimento, por considerar que não tinha exercido qualquer actividade privada, não se incluindo na previsão da alínea b) do n.º 1 do artigo 7.º da Lei 29/87.

No outro acórdão (ver nota 72), o mesmo Tribunal veio dizer que exerce o cargo em exclusividade, tendo direito à totalidade do vencimento previsto na lei, o vereador, mesmo em regime de permanência, que se manteve como presidente da mesa de confraria, em exercício gratuito, durante certo tempo, sem prejuízo das suas funções de vereador.

5 - Aqui chegados, importa apurar a dimensão do conceito funções autárquicas, e se nele se compreendem as diversas funções que os titulares mencionados na exposição são chamados a desempenhar, e que são, recorde-se, além de vereador e presidente de câmara, as de presidente e vogal do conselho de administração dos serviços municipalizados, presidente e vogal dos conselhos de administração de empresas municipais e de sociedades anónimas, bem como a integração em órgãos sociais de fundação de direito privado, em associação pública e no conselho de gestão do Teatro José Lúcio da Silva.

Funções autárquicas são desde logo as desempenhadas pelos titulares dos órgãos autárquicos no exercício das competências que a lei lhes confere para a prossecução das atribuições da pessoa colectiva município.

A essa luz, as competências conferidas pela Lei 169/99 aos titulares dos órgãos electivos municipais são inegavelmente subsumíveis à categoria de funções autárquicas. Igualmente se devem considerar dessa natureza aquelas funções exercidas por inerência, bem como aquelas para que a câmara nomeia os respectivos titulares, como é o caso do cargo de presidente ou vogal do conselho de administração dos serviços municipalizados. Os serviços municipalizados, embora com organização e gestão empresarial, são ainda elemento integrante da pessoa colectiva município, sendo o respectivo conselho de administração nomeado pela própria câmara municipal [artigo 64.º, n.º 2, alínea m), da Lei 169/99, de 18 de Setembro].

De igual modo constitui função autárquica, no contexto das atribuições municipais da cultura [artigo 20.º, n.º 1, alínea a), da Lei 159/99, de 14 de Setembro], a administração do Teatro Municipal José Lúcio da Silva, no âmbito da comissão de gestão criada pelo município, em cumprimento da doação.

5.1 - As demais entidades - a empresa municipal LEIRISPORT, as sociedades anónimas VALORLIS e SIMLIS, a Fundação Escola Profissional de Leiria e a comissão regional de turismo de Leiria/Fátima -, posto que são instituições com personalidade jurídica, apresentando-se com autonomia estatutária, organização e gestão em relação ao município, já não consentem a mesma resposta.

A actividade desenvolvida por estas entidades visa prosseguir os fins das próprias autarquias. A leitura dos estatutos evidencia que as atribuições destas pessoas colectivas se enquadram no campo das atribuições da pessoa colectiva município.

Com efeito, as atribuições de saneamento da SIMLIS poderiam ser desenvolvidas directamente pelo município no âmbito das suas atribuições e competências [artigos 13.º, n.º 1, alínea l), e 26.º, n.º 1, da Lei 159/99, de 14 de Setembro]; de igual modo, as atribuições da VALORLIS, consubstanciadas na valorização e tratamento de resíduos sólidos, enquadram-se nas atribuições do município de Leiria, que as poderia desempenhar por si [artigos 13.º, n.º 1, alínea l), e 26.º, n.º 1, alínea c), da mesma lei].

O mesmo se diga quanto à Fundação Escola Profissional de Leiria face aos seus fins a prosseguir e o que se prescreve na mesma Lei 155/99 [artigo 28.º, n.º 1, alínea d)], à LEIRISPORT, competindo-lhe actividades de criação, construção e gestão de equipamentos desportivos, de lazer e turismo e organização de actividades nessas áreas, as quais são também atribuições do município [artigos 13.º, alínea f), e 21.º da mencionada Lei 155/99].

A actividade levada a cabo por qualquer das entidades antes assinaladas pode também ser cumprida directamente pelo município, em exercício das atribuições e competências que lhe estão conferidas, por a ele lhe interessarem.

Ao não o fazer directamente, devolve àquelas o encargo de satisfazer devidamente tais atribuições, que as exercem em nome próprio.

Dir-se-á que a actividade exercida por estas entidades se caracteriza por se enquadrar no contexto das atribuições dos municípios, mas não são actos destes, antes se projectando na esfera jurídica das entidades que os praticam.

Estabelecendo um paralelismo com a organização estadual indirecta, surpreendem-se traços similares, podendo, porventura, apelidar-se de administração autárquica indirecta.

A complexização das funções autárquicas que cada vez mais se faz sentir, consequência da expansão das atribuições que as autarquias vêm recebendo, aliada à necessidade de melhor satisfazer os interesses das populações, vai conduzir a que sejam criadas entidades diferenciadas das autarquias, dotadas de personalidade jurídica para a prossecução de tais funções.

Poder-se-ia dizer que as actividades desenvolvidas por estes organismos são ainda, consoante o critério do interesse, funções autárquicas, mas já não o são numa perspectiva funcional, enquanto actividades desenvolvidas pelas estruturas, formas e processos que as leis prevêem e conformam para a prossecução dos fins da autarquia.

Os titulares dos órgãos das pessoas colectivas que desenvolvem estas actividades não se encontram assim no desempenho de uma função autárquica, para os efeitos da previsão da alínea a) do n.º 1 do artigo 7.º da Lei 29/87, não podendo os presidentes e vereadores que também desempenhem estes cargos ser remunerados nos termos desta disposição legal.

Mas a situação assim caracterizada também não se adequa à previsão da alínea b) do mesmo n.º 1, posto que não respeita ao exercício de uma profissão liberal ou a qualquer actividade privada. O que tudo se mostrava em coerência com o regime de não acumulação de cargos públicos então vigente.

Estar-se-á perante uma lacuna da lei, a preencher, em primeiro lugar, "segundo a norma dos casos análogos" - n.º 1 do artigo 10.º do Código Civil -, sem esquecer que a analogia, consoante o disposto no n.º 2 do mesmo preceito, exige que no caso omisso procedam as razões justificativas da regulamentação do caso previsto na lei. Só na ausência de caso análogo o intérprete deverá proceder de acordo com o preceituado no n.º 3, resolvendo a situação segundo a norma que ele próprio criaria se tivesse de legislar dentro do espírito do sistema.

5.1.1 - Segundo Baptista Machado - segue-se nesta parte o parecer 52/95, deste corpo consultivo (ver nota 73), que se transcreve, apesar da extensão -, "dois casos dizem-se análogos quando neles se verifique um conflito de interesses paralelo, isomorfo ou semelhante e de modo que o critério valorativo adoptado pelo legislador para compor esse conflito de interesses num dos casos seja por igual ou maioria de razão aplicável no outro" - cf. o n.º 2 do artigo 10.º (ver nota x4) (ver nota x5).

"O caso omisso tem de ter sempre alguma diversidade em relação ao caso previsto. É relativamente semelhante, mas é também relativamente diverso. O que a analogia supõe é que as semelhanças são mais fortes que as diferenças. Há um núcleo fundamental nos dois casos que exige a mesma estatuição. Se esse núcleo fundamental pesar mais que as diversidades, pode afirmar-se que há analogia (ver nota x6).

Ou seja, é sempre através de uma valoração, dirigida à descoberta da essência daquela situação, que se pode chegar à afirmação de que existe analogia.

O recurso à analogia como primeiro meio de preenchimento das lacunas justifica-se por uma razão de coerência normativa ou de justiça relativa, recondutível ao princípio da igualdade: tratar igualmente aquilo que é igual. Ou, como escreveu Baptista Machado, 'os casos semelhantes ou conflitos de interesses semelhantes devem ter um tratamento semelhante'. A isso acresce ainda uma razão de certeza do direito, uma vez que é muito mais fácil obter a uniformidade de julgados pelo recurso, com as devidas adaptações, à norma aplicável aos casos análogos do que remetendo o julgador para critérios de equidade ou para princípios gerais do direito.

O método analógico, baseado no argumento a simili ou a pari ratione (ubi eadem ratio est, ibi eadem dispositio), permite o recurso quer à analogia legis quer à analogia juris.

Na primeira, a que Larenz também chama 'analogia particular', verifica-se a aplicação ao caso omisso de uma norma aplicável no caso previsto na lei; na segunda, que o mesmo autor denomina 'analogia geral', de várias disposições legais que ligam idêntica consequência jurídica a hipóteses legais diversas, infere-se um princípio jurídico geral que se ajusta tanto à hipótese não regulada na lei como às hipóteses reguladas. A obtenção de um princípio geral por via de uma analogia juris funda-se no conhecimento de que a ratio legis, comum a todas as disposições concretas, não só diz respeito aos casos particulares regulados mas verifica-se sempre que existam determinados pressupostos indicados de modo geral. A recondução de todas as disposições particulares à ratio legis permite a formulação de um princípio jurídico geral, que é 'esclarecedor' pelo conteúdo de justiça material a ele inerente, o que se comprova, no plano jurídico-positivo, pela análise dos casos regulados em concordância com ele (ver nota x7)."

5.2 - Há entre as duas situações um forte paralelismo e a conjugação de elementos que as torna análogas, sendo as semelhanças mais evidentes do que as diferenças.

Trata-se de considerar de modo idêntico aqueles titulares que desempenhando as funções de presidente de câmara ou de vereador em regime de permanência que simultaneamente exerçam uma actividade profissional ou uma actividade privada com aqueles que exerçam outra actividade de natureza pública.

Aos presidentes de câmara e vereadores que acumulem as suas funções com outros cargos ou funções que não devem ser considerados autárquicos ser-lhes-á reduzida a remuneração base em 50%, a que acrescerão as remunerações ou senhas de presença que pelos demais cargos ou funções que por lei tiverem direito.

Em todo o caso, a acumulação de remunerações pelo exercício de cargos públicos tem, todavia, o limite decorrente do previsto no artigo 3.º da Lei 102/88, de 25 de Agosto, nos termos da qual se prescreve a proibição de se receber, pelo exercício de funções ou de cargos públicos, remunerações ilíquidas superiores a 75% do montante mensalmente auferido pelo Presidente da República a título de vencimento e abono para despesas de representação.

Importa, no entanto, acrescentar uma nota.

O preceito não distingue se o efeito de redução de vencimento decorre de actividades remuneradas ou não remuneradas, parecendo ser indiferente qualquer das situações. Todavia, nem todo o exercício de actividades públicas ou privadas ou de índole profissional liberal gerará a redução do vencimento em 50%, como tem sido referido pelo Supremo Tribunal Administrativo (supra n.º 4). Assim, porventura entre outros casos, não se subsumirão à previsão da alínea b) do n.º 1 do artigo 7.º da Lei 29/87 aquelas situações de exercício de cargos a título gratuito, de carácter transitório e sem prejuízo das funções próprias de vereador ou de presidente de câmara.

6 - De entre as formas de retribuição pelo exercício de alguns cargos mencionados na exposição alude-se a senhas de presença.

A previsão do abono de senhas de presença constante do artigo 10.º da Lei 29/87 (ver nota 74) tem apenas por destinatários os eleitos locais que não se encontrem em regime de permanência ou de meio tempo, a serem abonadas por cada reunião ordinária ou extraordinária do respectivo órgão e das comissões a que o titular compareça (ver nota 75).

O Decreto-Lei 40 872, de 23 de Novembro, estabeleceu no artigo 8.º que os servidores do Estado que, em representação do seu cargo, façam parte de conselhos, comissões, centros de estudo e outras organizações análogas de serviços do Estado passam a ter direito a senhas de presença, pela assistência às respectivas reuniões, nas condições em que forem liquidados esses abonos aos restantes membros.

Posteriormente, o Decreto-Lei 106/78, de 24 de Maio, que fixou a tabela de vencimentos do funcionalismo público, actualizou o montante a pagar por cada senha de presença e limitou a sua percepção à participação em reuniões realizadas fora das horas normais de serviço (artigo 8.º).

João Alfaia, a propósito das senhas de presença, refere que "este abono assume a natureza de remuneração complementar de trabalho extraordinário, com regime especial" (ver nota 76).

O Decreto-Lei 184/89, de 2 de Junho, que estabeleceu os princípios gerais em matéria de emprego público, remunerações e gestão de pessoal da função pública, dispôs, como princípio geral em matéria de remunerações, em cujo âmbito se incluem os suplementos, que estes são atribuídos em função das particularidades específicas da prestação de trabalho, só podendo ser considerados os que se fun damentem em participação em reuniões, comissões ou grupos de trabalho, não acumuláveis com trabalho extraordinário, nocturno, em dia de descanso semanal ou feriados, em disponibilidade permanente ou outros regimes especiais de prestação de trabalho [artigo 19.º, n.º 1, alínea j)].

A previsão destes suplementos destina-se - refere Paulo Veiga e Moura (ver nota 77) - a "compensar o esforço acrescido que envolve a preparação dos assuntos a debater em reuniões ou no seio de comissões ou grupos de trabalho, bem como algumas das despesas que esse trabalho e preparação possa envolver".

Acrescenta o mesmo autor: "Só há lugar à atribuição destes suplementos se a participação nas reuniões, comissões ou grupos de trabalho ocorrer durante o período normal de trabalho do funcionário ou agente" que não pode ser acumulado "com qualquer outro que se fundamente em trabalho efectuado fora do período normal de trabalho ou em disponibilidade permanente" (ver nota 78).

A senha de presença, pela sua natureza ocasional decorrente da prestação de trabalho em condições especiais, reconduz-se a um suplemento, nos termos em que se encontra previsto no artigo 19.º, n.º 1, alínea j), do citado Decreto-Lei 184/89.

7 - Noutra vertente, suscita-se também a questão de saber se é possível acumular a totalidade da remuneração devida pelo exercício de funções autárquicas com ajudas de custo ou subsídio de transporte a abonar pelas entidades para cujos órgãos foram nomeados pela câmara municipal, nos termos e casos previstos por essas entidades.

Começar-se-á pelo regime jurídico das ajudas de custo e do subsídio de transporte. Recordemos o disposto nos artigos 11.º e 12.º do Estatuto dos Eleitos Locais:

"Artigo 11.º

Ajudas de custo

1 - Os membros das câmaras municipais e das assembleias municipais têm direito a ajudas de custo a abonar nos termos e no quantitativo fixado para a letra A da escala geral do funcionalismo público quando se desloquem, por motivo de serviço, para fora da área do município.

2 - Os vereadores em regime de não permanência e os membros da assembleia municipal têm direito a ajudas de custo quando se desloquem do seu domicílio para assistir às reuniões ordinárias e extraordinárias e das comissões dos respectivos órgãos.

Artigo 12.º

Subsídio de transporte

1 - Os membros das câmaras municipais e das assembleias municipais têm direito ao subsídio de transporte, nos termos e segundo a tabela em vigor para a função pública, quando se desloquem por motivo de serviço e não utilizem viaturas municipais.

2 - Os vereadores em regime de não permanência e os membros da assembleia municipal têm direito a subsídio de transporte quando se desloquem do seu domicílio para assistirem às reuniões ordinárias e extraordinárias e das comissões dos respectivos órgãos."

O Estatuto dos Eleitos Locais não regula directamente o regime de atribuição destes suplementos.

Em ambos os casos, a sua atribuição será de "abonar nos termos e no quantitativo fixado para a letra A da escala geral do funcionalismo público", quanto às ajudas de custo, e "nos termos e segundo a tabela em vigor para a função pública", para o subsídio de transporte.

Pressuposto essencial para que o direito se constitua na esfera jurídica do titular é que os mesmos tenham causa em motivo de serviço e se verifiquem ainda, quanto a umas e outro, outros requisitos específicos.

As ajudas de custo constituem um suplemento destinado a compensar despesas efectuadas pela prestação de trabalho fora do local do seu domicílio necessário e por motivo de serviço público, sendo justificadas pela circunstância de a prestação do serviço fora do local normal ocasionar um acréscimo de despesas, que deverão ser compensadas (ver nota 79), nomeadamente com alimentação e alojamento.

O Decreto-Lei 106/98, de 24 de Abril, estabelece normas relativas ao abono de ajudas de custo e de transporte pelas deslocações em serviço público em território nacional (ver nota 80), de onde se extraem as seguintes notas essenciais.

O direito à atribuição de ajudas de custo supõe, em primeiro lugar, uma relação causal entre a deslocação do funcionário e o interesse público, como expressamente decorre do n.º 1 do artigo 1.º: a deslocação ocorre por motivo de serviço público "pelo que terá de encontrar a sua razão justificativa no desempenho das respectivas funções por parte do funcionário ou agente" (ver nota 81). Além disso, exige-se, também, a verificação de outros requisitos, designadamente a deslocação do mesmo para fora do seu domicílio necessário, como tal se entendendo aquele que recai no âmbito da definição constante do artigo 2.º, um certo âmbito espacial, definido por lei (artigos 6.º, 7.º e 10.º) e, ainda, um determinado período temporal (artigo 8.º).

O montante da ajuda a que o funcionário ou agente tem direito varia em função do tipo de deslocação, da sua duração e do índice de vencimento auferido pelo respectivo beneficiário (artigos 4.º, 5.º e 8.º).

Anote-se, por último, que, nos termos do artigo 11.º, "as despesas com ajudas de custo abonadas a funcionários ou agentes que desempenhem funções noutros serviços e no interesse destes devem onerar as dotações dos organismos onde os deslocados exercem a sua actividade".

Já no domínio da legislação anterior, João Alfaia (ver nota 82) considerava que "o encargo das ajudas de custo incumbe, em princípio, ao departamento onde o funcionário ou agente ocupa lugar, como consequência do objecto da relação jurídica de emprego público que vincula ambos".

O outro dos suplementos mencionados é o subsídio de transporte.

A deslocação do funcionário ou agente para fora do seu domicílio necessário ocasiona despesas com a sua própria deslocação, que não devem ser suportadas pelo próprio, em atenção da razão de interesse público que a determina.

A regra de o Estado facultar ao seu pessoal os veículos de serviços gerais necessários às deslocações em serviço decorre do disposto no n.º 1 do artigo 18.º Idêntico princípio já se aflorava no artigo 12.º do Estatuto dos Eleitos Locais, quando condicionava a atribuição do direito à não utilização de viaturas municipais.

Sempre que o funcionário ou agente não utilizar veículo do serviço ou que por este tenha sido posto à sua disposição para tal fim, a deslocação deverá efectuar-se em transportes colectivos de serviço público, sendo permitido, em casos excepcionais, o uso de automóvel do próprio ou o recurso a automóvel de aluguer (n.º 2 do artigo 18.º).

As despesas com o transporte necessário à deslocação do funcionário ou agente - refere Paulo Veiga e Moura (ver nota 83) - são integralmente suportadas pelo organismo público no interesse do qual a mesma se efectua.

Como regra geral de responsabilidade aplicável aos funcionários ou agentes que recebam indevidamente quaisquer abonos de ajudas de custo e subsídio de transporte, o artigo 38.º do Decreto-Lei 106/98 estabelece que os mesmos ficam obrigados à sua reposição, independentemente da responsabilidade disciplinar que ao caso couber, sendo solidariamente responsáveis pela restituição das quantias indevidamente abonadas os dirigentes do serviço que autorizem o abono de ajudas de custo e transportes nos casos em que para tal não haja justificação.

VI - Estamos em condições de estabelecer uma síntese conclusiva e ensaiar resposta às questões colocadas.

1 - Considere-se, em primeiro lugar, as perguntas relativas a incompatibilidades.

O n.º 1 do artigo 6.º da Lei 64/93, na redacção ora vigente, permite que o presidente e vereadores de câmaras municipais, mesmo em regime de permanência, a tempo inteiro ou parcial, possam exercer outras actividades.

A alusão a "outras actividades" é suficientemente compreensiva para abranger qualquer tipo de actuações, seja o exercício de um cargo ou função seja uma actividade profissional, liberal ou subordinada.

Por outro lado, da evolução legislativa desenvolvida neste domínio transparece uma ideia de flexibilização e generosidade do regime de incompatibilidades dos eleitos locais, o que é conforme ao texto da lei.

Particularmente elucidativas são as intervenções dos deputados António Filipe e Alberto Costa (ver nota 84) aquando da discussão e aprovação da Lei 64/93, quando aludem a um regime de isenção ou a um regime singular que os excepciona do regime de exclusividade nela previsto. Esclarecedor é, também, o facto de o apertado regime constante da Lei 28/95 não ter chegado a conhecer efectivação prática, tendo sido revogado, com consequente repristinação do regime permissivo da Lei 64/93, repristinação que visou, de acordo com a intervenção do deputado João Amaral (ver nota 85), permitir que os municípios pudessem estar representados em sociedades de capitais maioritária ou exclusivamente públicos ou em empresas de âmbito municipal ou intermunicipal que prossigam fins de interesse público local.

Pode, por isso, concluir-se que, podendo os presidentes de câmara e vereadores em regime de permanência, a tempo inteiro, desempenhar outras actividades, de qualquer natureza, à luz do preceituado no artigo 6.º, n.º 1, da Lei 64/93, de 26 de Agosto, não se encontram em situação de incompatibilidade a Sr.ª Presidente da Câmara Municipal de Leiria e os Srs. Vereadores da mesma Câmara Municipal, relativamente aos demais cargos autárquicos por eles desempenhados.

1.1 - Apesar da inexistência de incompatibilidade no exercício de cargos públicos e políticos, podem verificar-se situações de impedimento, sendo vedado ao titular do cargo intervir em casos concretos e definidos, por a lei considerar que, em tais casos, podem ocorrer tensões entre ela e os interesses que possam ter na decisão.

O fundamento dos impedimentos encontra-se nas garantias de imparcialidade que a Administração deve observar na prossecução do interesse público.

Para além do regime de impedimentos previstos na lei dos titulares de cargos políticos e de altos cargos públicos, o Código do Procedimento Administrativo prevê no artigo 44.º os casos de impedimentos típicos.

Verificando-se uma situação de impedimento, ocorre uma perturbação no exercício da competência e à invalidade do acto se praticado pelo impedido.

2 - A conclusão de existência de incompatibilidades a que antes se chegou não dispensa o exame da situação à luz dos regimes de incompatibilidades e impedimentos previstos noutras leis para o exercício de cargos ou actividades profissionais (n.º 2 do artigo 6.º).

A primeira situação reporta ao exercício do cargo de presidente de câmara com os cargos de presidente do conselho de administração dos Serviços Municipalizados de Águas e Saneamento, de membro do conselho de administração da SIMLIS - Saneamento Integrado dos Municípios do Lis, S. A., e membro da comissão regional de turismo de Leiria/Fátima.

O exercício do cargo de presidente do conselho de administração dos serviços municipalizados respeitando à própria autarquia e decorrente de nomeação da própria câmara municipal exclui-se do regime das incompatibilidades.

Também se exclui desse regime o exercício do cargo de membro da comissão regional de turismo, face à inclusão desta pessoa colectiva na categoria de associação pública, não estando os titulares dos seus órgãos sociais abrangidos pelo regime de incompatibilidades para altos cargos públicos.

Por último, também não se observa incompatibilidade pelo exercício do cargo de membro de presidente do conselho de administração da sociedade anónima SIMLIS, por, como se demonstrou, a Lei 12/98, a permitir afastar.

3 - De igual modo, os cargos desempenhados pelos vereadores - Paulo Jorge Rabaça Saraiva, como presidente do conselho de administração da LEIRISPORT e como membro do conselho e da comissão permanente da Fundação Escola Profissional de Leiria, Fernando Brites Carvalho, como membro do conselho de administração da LEIRISPORT e membro do conselho de administração dos Serviços Municipalizados de Águas e Saneamento, Vítor Manuel Domingues Lourenço, como membro do conselho e da comissão permanente da Fundação Escola Profissional de Leiria e da comissão de gestão do Teatro José Lúcio da Silva, Neusa Fernandina Sobrinho de Magalhães, como presidente do conselho de administração da VALORLIS e como membro da comissão regional da Região de Turismo Leiria/Fátima - não afrontam o regime de incompatibilidades instituído para os eleitos locais.

Na verdade, os Serviços Municipalizados e a comissão de gestão do Teatro José Lúcio da Silva integram a própria Câmara Municipal, sendo estruturas internas da própria pessoa colectiva município, encabeçadas pelos titulares dos órgãos dirigentes máximos; a Fundação Escola Profissional de Leiria reveste a natureza de pessoa colectiva de direito privado e a comissão regional de turismo configura-se como uma associação pública, não caindo os titulares dos respectivos órgãos sob o regime das incompatibilidades e impedimentos de cargos políticos ou de altos cargos públicos.

Quanto à integração nos conselhos de administração da VALORLIS e da LEIRISPORT, aquela é eximida do regime de incompatibilidades, pelas razões antes assinaladas e que se relacionam com a permissão que a Lei 12/98 nesse domínio veio consentir.

4 - Por último, pergunta-se se os referidos eleitos locais podem acumular a totalidade (100%) da remuneração devida pelo exercício das funções autárquicas com ajudas de custo a abonar pelas entidades para cujos órgãos foram nomeados ou indicados pela Câmara Municipal, nos termos e casos previstos por essas mesmas entidades e com o subsídio de transporte a abonar pelas entidades para cujos órgãos foram nomeados ou indicados pela Câmara Municipal, nos termos e casos previstos por essas mesmas entidades.

As ajudas de custo e o subsídio de transporte constituem suplementos a abonar, no primeiro caso, a quem prestou trabalho em local diverso do seu domicílio necessário e por motivo de serviço público, compensando quem se viu obrigado pelo desempenho do serviço a um acréscimo de despesas, e, no segundo caso, tratam-se de despesas também decorrentes da prestação do serviço fora do domicílio necessário, destinadas a compensar especificamente as despesas originadas com a deslocação, em atenção do interesse público que a determina.

Em qualquer dos casos trata-se de despesas que deverão ser suportadas pelo organismo público no interesse de quem é prestado o serviço.

Atenta a sua natureza compensatória ou de reembolso por despesas realizadas por motivo do serviço, nada obsta à sua cumulação com outras importâncias percebidas a título de remuneração, sendo suportadas pela entidade no interesse de quem são efectuadas.

Essa é também, ao que se afigura, a razão por que a Lei 102/88, de 25 de Agosto, exclui esses suplementos do cômputo para determinar o limite máximo remuneratório de 75% do vencimento e abono para despesas de representação do Presidente da República.

VII - Termos em que se extraem as seguintes conclusões:

1.ª No regime geral da Constituição da República de 1976 (artigo 260.º actual e artigo 270.º na redacção originária), a regra geral é a proibição de acumulação de cargos ou empregos públicos, salvo nos casos e nas condições expressamente admitidos por lei, sendo a acumulação ainda condicionada pela inexistência de incompatibilidades entre os cargos cumulandos;

2.ª Para os efeitos da lei que define o regime jurídico de incompatibilidades dos titulares de cargos políticos e de altos cargos públicos, os presidentes e vereadores de câmara municipal são considerados titulares de cargos políticos [artigo 1.º, n.os 1 e 2, alínea f), da Lei 64/93, de 26 de Agosto];

3.ª A regra da exclusividade a que estão sujeitos os titulares de cargos políticos sofre uma excepção quanto aos presidentes e vereadores de câmara municipal, mesmo em regime de permanência, a tempo inteiro ou parcial, que podem exercer outras actividades, sem prejuízo dos regimes de incompatibilidades e impedimentos previstos noutras leis para o exercício de cargos ou actividades profissionais (artigos 4.º, n.º 1, e 6.º da mesma Lei 64/93);

4.ª A acumulação do cargo político de presidente ou vereador de câmara municipal com o cargo público de presidente ou membro do conselho de administração de empresa pública ou de sociedade anónima de capitais exclusiva ou maioritariamente públicos, de âmbito municipal ou regional, que prossigam fins de interesse público local e se contenham no âmbito de atribuição dos municípios não faz incorrer em incompatibilidade os titulares de tais cargos públicos quando também exerçam os cargos de vereador ou presidente de câmara;

5.ª De igual modo, não incorre em incompatibilidade o presidente ou membro do conselho de administração dos serviços municipalizados, o titular de órgão não executivo de associação pública e de fundação em regime de direito privado, de âmbito municipal, que, simultaneamente, exerça as funções de presidente ou vereador de câmara municipal;

6.ª O presidente e o vereador em regime de permanência a tempo inteiro que exerçam em exclusividade as suas funções autárquicas recebem a totalidade das remunerações a que se referem os artigos 6.º, n.os 2 e 3, e 7.º, n.os 1, alínea a), e 2, da Lei 29/87, de 30 de Junho (Estatuto dos Eleitos Locais);

7.ª Para efeitos do regime remuneratório dos eleitos locais e da fixação do respectivo quantum, nos termos do artigo 7.º, n.º 1, da citada Lei 29/87, não são de considerar funções autárquicas as funções desempenhadas por presidente de câmara e por vereador em regime de permanência a tempo inteiro nas entidades a que se referem as conclusões 4.ª e 5.ª;

8.ª A acumulação de cargo político e de cargo público, nos termos das conclusões anteriores, confere ao titular o direito a perceber a remuneração do cargo de origem, reduzido em 50%, ao qual acrescem as remunerações ou senhas de presença que por tais cargos em acumulação e nas condições legais forem devidas;

9.ª Pelo exercício, ainda que em acumulação, do cargo de presidente de câmara e de vereador em regime de permanência, a tempo inteiro, não podem, a qualquer título, ser percebidas remunerações ilíquidas superiores a 75% do montante equivalente ao somatório do vencimento e abono mensal para despesas de representação do Presidente da República (artigo 3.º, n.º 1, da Lei 102/88, de 25 de Agosto);

10.ª Para efeitos do limite referido na conclusão anterior não são considerados o subsídio de refeição, o abono de família e prestações complementares, os abonos para falhas, as ajudas de custo, os subsídios de viagem e de marcha e quaisquer outros que revistam a natureza de simples compensação ou reembolso de despesas realizadas por motivo de serviço (artigo 3.º, n.º 2, da mesma lei);

11.ª As ajudas de custo e os subsídios de transporte destinam-se a compensar ou reembolsar quem efectuou despesas por motivo do serviço, nada obstando à sua cumulação com outras importâncias percebidas a título de remuneração, sendo suportadas pela entidade no interesse de quem são efectuadas.

(nota 1) Respectivamente de 17 de Agosto de 1995 e de 2 de Dezembro de 1998, este inédito e o primeiro publicado no Diário da República, 2.ª série, de 18 de Setembro de 1996. Sobre incompatibilidades e acumulações, podem ver-se os pareceres n.os 45/87, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 289, de 16 de Dezembro de 1988, a p. 11 821, 75/89, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 127, a pp. 31 e seguintes, e 2/97, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 283, de 9 de Dezembro de 1997, a pp. 15 060 e seguintes, e, mais recentemente, o parecer 41/99, de 12 de Julho de 2001 (inédito).

(nota 2) Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed., revista, 1993, Coimbra Editora, anotação I ao artigo 6.º, p. 75.

(nota 3) Assim redigido:

"Artigo 235.º

Autarquias locais

1 - A organização democrática do Estado compreende a existência de autarquias locais.

2 - As autarquias locais são pessoas colectivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respectivas."

(nota 4) Foi objecto de alterações pela Lei 5-A/2002, de 11 de Janeiro, que a republicou na íntegra, tendo este último diploma legal sido rectificado pelas Declarações de Rectificação n.os 4/2002 e 9/2002, de 6 de Fevereiro e de 5 de Março de 2002, respectivamente. O artigo 100.º revogou expressamente a anterior legislação sobre a matéria, designadamente o Decreto-Lei 100/84, de 29 de Março (Lei das Autarquias Locais).

(nota 5) O actual diploma legal estabelece nesta matéria algumas alterações em confronto com as denominações anteriores. Desde logo, abandona a antecedente designação de "vereadores em regime de permanência e de meio tempo", que substitui pela actual, e retira à assembleia municipal, transferindo-o para a câmara, o poder de fixar o número de vereadores a tempo inteiro, bem como suprime qualquer limite que, a esse propósito, se continha no n.º 3 do artigo 49.º do Decreto-Lei 100/84, de 29 de Março. Sobre o regime de permanência, v. os pareceres deste corpo consultivo n.os 23/91, de 20 de Março, e 43/93, de 14 de Julho, ambos inéditos. Especificamente sobre a expressão "regime de permanência", v. os pareceres n.os 83/86, Diário da República, 2.ª série, n.º 110, de 14 de Agosto de 1987, 27/90, Diário da República, 2.ª série, n.º 59, de 12 de Março de 1991, e 125/90, Diário da República, 2.ª série, n.º 116, de 20 de Maio de 1992.

(nota 6) A possibilidade de criação de empresas públicas municipais, antes da publicação do respectivo diploma regulador, era admitida pela doutrina, embora não se tratasse de opinião unânime. V., a tal propósito, J. Pacheco de Amorim, As Empresas Públicas no Direito Português, em Especial as Empresas Municipais, Almedina, 2000, p. 34; Carlos Soares Alves, Os Municípios e as Parcerias Público-Privadas: Concessões e Empresas Municipais, Edição Atam, Santarém, 2002, p. 34.

(nota 7) Segue-se João Pacheco Amorim, ob. cit., pp. 49 e 50.

(nota 8) A jurisprudência considerava esta norma incompatível com o que, já então, se estabelecia nos artigos 39.º, n.º 2, alínea o), e 51.º, n.º 1, alínea g), do Decreto-Lei 100/84, de 29 de Março, na redacção da Lei 18/91, de 12 de Julho, devendo considerar-se revogado. V. Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 19 de Maio de 1997 e de 9 de Março de 1999, proferidos nos processos n.os 41 371 e 44 408, respectivamente, publicados no apêndice ao Diário da República, de 23 de Março de 2001, vol. II (Maio), a pp. 3599 e seguintes, o primeiro, e de 12 de Julho de 2002, vol. III (Março), a pp. 1713 e seguintes, o segundo.

(nota 9) Sobre a natureza dos serviços municipalizados, v. os pareceres n.os 54/91, de 5 de Dezembro, 3/93, de 1 de Abril, 4/93, de 6 de Maio, e 72/93 complementar, de 17 de Maio de 2001, e as referências doutrinárias e jurisprudenciais aí aludidas.

(nota 10) Para uma perspectiva de direito comparado sobre a existência e organização de serviços municipalizados noutros países, v., quanto à França, André de Laubadère, Jean-Claude Venezia e Yves Gaudemet, Traité de Droit Administratif, t. I - Droit administratif général, 15.ª ed., LGDJ, Paris, 1999, pp. 269 e segs.; em Itália, Massimo Severo Giannini, Diritto amministrativo, vol. I, 2.ª ed., Giuffrè Editore, Milão, 1988, pp. 251 a 256; em Espanha, José Ortiz Diaz, "Los entes instrumentales de las administraciones locales", em Administración Instrumental: Libro de Homenage a Manuel Francisco Claver Arévalo, t. II, editora Civitas, Madrid, 1994, pp. 1321 e segs., sobretudo 1327, e, na Alemanha, Günter Püttner, "Informe sobre las entidades instrumentales administrativas en Alemania", em Administración Instrumental:...., cit., pp. 1735-1737.

(nota 11) Este diploma legal foi objecto de duas alterações: uma pelo Decreto-Lei 12/96, de 29 de Fevereiro, operou-se uma recomposição na sua composição da Região de Turismo e na respectiva comissão regional, tendo para o efeito sido alterados os artigos 2.º e 12.º, e a outra pelo Decreto-Lei 346/98, de 9 de Novembro, que modificou a designação inicial de Região de Turismo de Leiria (Rota do Sol) para aquela que hoje ostenta - Região de Turismo Leiria/Fátima.

(nota 12) O actual regime das regiões de turismo consta do Decreto-Lei 287/91, de 9 de Agosto, que revogou o Decreto-Lei 327/82, de 14 de Agosto.

As regiões de turismo são definidas como pessoas colectivas de direito público, dotadas de autonomia administrativa e financeira e património próprio (artigo 1.º), às quais incumbe, prioritariamente, a valorização turística das respectivas áreas no quadro das orientações e directivas da política de turismo e dos planos do Estado e dos municípios, bem como, além do mais, colaborar com os órgãos centrais de turismo com vista à sua promoção externa, e com aqueles e as autarquias locais com vista à consecução dos objectivos da política nacional definida para o turismo [artigo 2.º, n.os 1 e 2, alíneas d) e f)].

São criadas, a solicitação dos municípios interessados, por decreto-lei, que aprovará os respectivos estatutos (artigo 3.º, n.º 1).

As comissões instaladoras das regiões de turismo iniciarão as suas funções na data da entrada em vigor do diploma que declara a sua criação, integrando um representante de cada câmara municipal, elegendo-se um presidente de entre os respectivos membros (artigo 5.º, n.os 1 e 2), cabendo às câmaras municipais interessadas a colocação à disposição da comissão instaladora das verbas necessárias para a realização das suas tarefas (artigo 5.º, n.º 6).

São órgãos das regiões de turismo a comissão regional e a comissão executiva (artigo 12.º). A comissão regional é composta pelo presidente da região de turismo, eleito na primeira reunião da comissão regional, um representante de cada câmara municipal que integra a região e representantes dos departamentos do Estado bem como de entidades públicas e privadas com relevo na actividade turística em número não superior ao dos representantes das câmaras municipais (artigo 13.º)

(nota 13) É a seguinte a redacção deste preceito:

"Artigo 15.º

Reuniões

1 - As reuniões da comissão regional podem ser ordinárias e extraordinárias.

2 - As reuniões terão lugar na sede da região ou em local que for designado pelo presidente, desde que dentro da sua área.

3 - As reuniões serão convocadas pelo presidente com, pelo menos, 10 dias de antecedência, constando obrigatoriamente da convocatória a data, a hora e o local da reunião, bem como a agenda dos assuntos a tratar, devidamente individualizados.

4 - A comissão reunirá ordinariamente duas vezes por ano e extraordinariamente sempre que for convocada pelo seu presidente, quer por sua iniciativa quer a solicitação da maioria dos seus membros, nos 15 dias subsequentes à entrada do pedido.

5 - Podem tomar parte nas reuniões da comissão regional, sem direito a voto, os vogais da comissão executiva e outras entidades, quando para o efeito especialmente convidadas."

(nota 14) De 6 de Maio de 1993, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 274, de 23 de Novembro de 1993, a pp. 12 344 e seguintes.

(nota 15) Publicados no Diário da República, 3.ª série, n.º 255, de 5 de Novembro de 2002, a pp. 23 740 e seguintes.

(nota 16) Em consonância com o que preceitua o artigo 28.º, inserido no capítulo V, relativo a "disposições diversas", assim redigido: "O primeiro mandato dos membros dos órgãos sociais da LEIRISPORT termina com o termo do mandato dos titulares dos actuais órgãos autárquicos, sem prejuízo da continuidade do exercício de funções até à efectiva substituição." Todavia, o artigo 29.º, com a epígrafe "Composição dos órgãos sociais para o quadriénio seguinte", estabelece que "1 - Para o quadriénio seguinte foram nomeados, por deliberação da Câmara Municipal de Leiria, como titulares dos órgãos sociais da LEIRISPORT as seguintes pessoas:

Conselho de administração - Dr. Paulo Jorge Rabaça Saraiva, presidente.

Administradores - Engenheiro Fernando Brites de Carvalho e Dr. João Paulo Baixinho Empadinhas.

Fiscal único efectivo - Sociedade de Revisores Oficiais de Contas Oliveira Reis e Associados.

Suplente - Fernando Marques Oliveira."

(nota 17) Do preâmbulo dos estatutos.

(nota 18) Publicados no Diário da República, 3.ª série, n.º 80, de 4 de Abril de 1998, a pp. 7376 e seguintes.

(nota 19) Celebrada em 5 de Dezembro de 1966, perante o notário privativo da Câmara Municipal de Leiria.

(nota 20) Com as alterações decorrentes das Leis 97/89, de 15 de Dezembro, 1/91, de 10 de Janeiro, 11/91, de 17 de Maio, 127/97, de 11 de Dezembro, 50/99, de 30 de Junho e 86/2001, de 30 de Agosto.

(nota 21) Acompanha-se de perto, quando não se transcreve, a recensão efectuada no parecer 8/99, de 5 de Maio de 2000, inédito, n.º IV.1.

(nota 22) Diário da Assembleia da República, 2.ª série, n.º 61, de 28 de Março de 1997, a pp. 2452 e seguintes.

(nota *) Efectivamente, a Lei 9/81, de 26 de Junho, definindo as "remunerações e abonos dos eleitos locais" anteriormente ao EEL, que a revogou praticamente na totalidade (artigo 26.º, n.º 1), atribuía no capítulo I aos titulares dos órgãos municipais o direito a ajudas de custo e a um subsídio de transporte nos seguintes termos:

"Artigo 6.º

Ajudas de custo

1 - Os membros das câmaras e das assembleias municipais têm direito a ajudas de custo a abonar nos termos e no quantitativo fixado para a letra A da escala geral do funcionalismo público quando se desloquem, por motivo de serviço, para fora da área do município.

2 - Os vereadores em regime de não permanência e os membros da assembleia municipal que residam fora da área do município têm direito a ajudas de custo quando se desloquem do seu domicílio para assistir às reuniões ordinárias e extraordinárias dos respectivos órgãos.

Artigo 7.º

Subsídio de transporte

1 - Os membros das câmaras e das assembleias municipais têm direito ao subsídio de transporte nos termos e segundo a tabela em vigor para a função pública quando se desloquem por motivo de serviço e não utilizem viaturas municipais.

2 - Os vereadores em regime de não permanência e os membros da assembleia municipal que residam fora da área do município têm direito a subsídio de transporte quando se desloquem do seu domicílio para assistirem às reuniões ordinárias e extraordinárias dos respectivos órgãos."

Acerca destes direitos no domínio da Lei 9/81, cf. António Rebordão Montalvo e António Rosa Montalvo, O Novo Regime das Autarquias Locais, Almedina, Coimbra, 1985, pp. 232 e segs.

(nota 23) Assim redigido:

"Artigo 3.º

Incompatibilidades

1 - Sem prejuízo do disposto em legislação especial, as funções desempenhadas pelos eleitos locais em regime de permanência são incompatíveis com a actividade de agente ou funcionário da administração central, regional ou local ou com o exercício da actividade de pessoa colectiva de direito público ou trabalhador de empresa pública ou nacionalizada.

2 - Sem prejuízo do disposto no n.º 1, não perdem o mandato os funcionários da administração central, regional e local que, durante o exercício de permanência, forem colocados, por motivos de admissão ou promoção, nas situações de inelegibilidade previstas na alínea a) do n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei 701-B/76, de 29 de Setembro [Diploma revogado pelo artigo 2.º da Lei 1/2001, de 14 de Agosto]."

(nota 24) Tem-se questionado a vigência dessa norma. Este Conselho sempre assumiu a sua revogação tácita pelo disposto no n.º 1 do artigo 6.º da Lei 64/93, como se concluiu no parecer 52/94 (conclusão 1.ª), assim formulada: "1 - O n.º 1 do artigo 6.º da Lei 64/93, de 28 de Agosto, revogou tacitamente o n.º 1 do artigo 3.º da Lei 29/87, de 30 de Junho."

Disse-se então, entre outras passagens, para fundamentar a revogação tácita:

"O n.º 1 do artigo 6.º da Lei 64/93 revogou, pois, o n.º 1 do artigo 3.º da Lei 29/87.

Operou-se, assim, um corte radical em relação à evolução legislativa anterior respeitante ao regime de exercício de funções dos membros das câmaras municipais.

A estes autarcas, o legislador de 1993 passou a aplicar um regime do tipo que é tradicional, nomeadamente em França, decorrente da ideia de que a assunção de um mandato de eleito local corresponde a uma actividade a que as pessoas se devotam por vocação, e em princípio sem terem de abandonar as suas profissões próprias.

Esta concepção é bem retratada, p. e., por Jean-Marie Becet ["Les garanties accordées aux titulaires de mandats locaux", in Rev. Fr. de Dr. Adm., 1992, Novembro-Dezembro, p. 974] quando discorre: "Lorsqu'un certain seuil de responsabilité est atteint, l'activité de l'élu est si absorbante qu'elle tend à devenir exclusive et donc incompatible avec la poursuite d'une activité proféssionnelle quelle qu'elle soit. Certains États européens ont résolu ce problème par la 'fonctionarisation' de certaines fonctions executives locales. Mais cette modalité est trop contraire à la tradition française pour qu'elle puisse être envisagée: en France, le mandat d'élu local n'est nullement consideré comme un métier mais comme une vocation même, lorsqu'il demande une disponibilité de tous les instants."

(nota 25) Redacção da Lei 50/99, de 24 de Junho.

(nota 26) Redacção da Lei 127/97, de 11 de Dezembro (artigo 2.º).

(nota 27) Redacção da Lei 50/99, de 24 de Junho (artigo 1.º).

(nota 28) Na redacção da Lei 86/2001, de 10 de Agosto, para entrar em vigor com a Lei do Orçamento do Estado para o ano de 2002 (artigo 3.º). Na versão originária compreendia-se um n.º 3, que foi revogado pela Lei 11/96, de 18 de Abril.

(nota 28) Marcelo Caetano, Manual de Direito Administrativo, 10.ª ed., 4.ª reimpressão, Coimbra, 1991, t. II, p. 721. Como se referiu (nota 1), é vasta a elaboração deste corpo consultivo sobre incompatibilidades, para ela se remetendo. Uma detalhada evolução do regime das incompatibilidades ao longo dos tempos pode encontrar-se no parecer 52/94, já referenciado, que se acompanha por momentos.

(nota x) João Alfaia, "Acumulação", in Dicionário Jurídico da Administração Pública, pp. 166 e 167.

(nota x1) Diário da Assembleia da República, 1.ª série, de 25 de Novembro de 1989, p. 177.

(nota x2) Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed., revista, Coimbra, 1993, p. 948.

(nota x3) Publicado no Diário da República, 2.ª série, de 25 de Junho de 1983, e no Boletim do Ministério da Justiça, n.º 326, pp. 224 e seguintes.

(nota 30) A noção que melhor se adequa ao conceito de cargos políticos, cuja densificação não é isenta de dificuldades, "é aquela que considera cargos políticos todos aqueles aos quais estão constitucionalmente confiadas funções políticas (sobretudo as de direcção política)". Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., pp. 540 e 541.

(nota 31) De 20 de Dezembro de 1984, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 163, de 18 de Julho de 1985, e foi retomado no parecer 125/90, de 10 de Outubro de 1991, Diário da República, 2.ª série, n.º 116, de 20 de Maio de 1992, a pp. 4446 e seguintes. V., também, Nuno da Silva Salgado, Inelegibilidades, Incompatibilidades e Impedimentos dos Titulares dos Órgãos das Autarquias Locais: Considerações Gerais, Centro de Estudos de Formação Autárquica, Coimbra, 1990, p. 10.

(nota 32) V., a este propósito, Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., p. 321.

(nota 33) Numa resenha muito breve, dir-se-á que já a Constituição de 1933 estabelecia o princípio geral da incompatibilidade do exercício em acumulação de funções ou cargos públicos (artigo 27.º). Concretamente sobre incompatibilidades dos titulares do poder local antes da Constituição de 1976, o artigo 75.º do Código Administrativo só as previa para o presidente e vice-presidente da câmara. Posteriormente à publicação da lei fundamental, o artigo 5.º do Decreto-Lei 701-B/76, de 29 de Setembro, consagrava incompatibilidades no quadro das incapacidades eleitorais. Seguiram-se-lhe as Leis n.os 44/77, de 23 de Junho (artigo 1.º), e 9/81, de 26 de Junho (artigo 4.º).

(nota 34) Como se refere no n.º 2.5 do parecer 52/94, deste Conselho, já mencionado, e para onde se remete para mais desenvolvimentos.

(nota 35) Incorporando também uma norma sobre impedimentos (artigo 4.º).

(nota 36) Sobre as noções "tempo inteiro", "tempo parcial" e, também, "regime de permanência", v. Nuno da Silva Salgado, ob. cit., p. 30, e, deste corpo consultivo, além dos pareceres citados no texto, ainda os seguintes: n.os 15/97, de 15 de Janeiro de 1998, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 60, de 12 de Março de 1999, e 8/99, de 5 de Maio de 2000, ainda inédito.

(nota 37) A inclusão de empresas de capitais maioritariamente públicos só viria a acontecer com a Lei 64/93, de 26 de Agosto (artigo 3.º).

(nota 38) Ob. cit., p. 38.

(nota 39) Que, também ela, conheceria alterações pelas Leis n.os 39-B/94, de 27 de Dezembro (Orçamento do Estado para 1995), 28/95, de 18 de Agosto, 12/96, de 18 de Abril, 42/96, de 31 de Agosto, e 12/98, de 24 de Fevereiro.

(nota 40) São elucidativas as intervenções dos deputados Alberto Costa (PS) e António Filipe (PCP) no debate na generalidade do projecto de lei que originou o diploma legal - projecto de lei 332/93 (PSD), publicado no Diário da Assembleia da República, 1.ª série, n.º 93, de 16 de Julho de 1993. Referiu o deputado Alberto Costa: "A solução que é prevista consagra, para os presidentes de câmara e vereadores, mesmo em regime de permanência a tempo inteiro, um regime de excepção que os singulariza em relação ao conjunto de titulares de cargos políticos e altos cargos públicos abrangidos por este diploma, isentando-os das regras sobre incompatibilidades que passam a valer para os demais" (p. 106).

Por seu turno, o deputado António Filipe expressou-se nestes termos: "O artigo 6.º [...] tem como objectivo isentar os presidentes e vereadores de câmaras municipais de que recai sobre os titulares de cargos políticos" (p. 106), acrescentando, noutra intervenção "que, através da simples comunicação à assembleia municipal, os presidentes de câmara possam, afinal, exercer outras actividades remuneradas livremente, ficando, portanto, isentos do regime das incompatibilidades" (p. 112).

(nota 41) Pelo artigo 1.º da Lei 28/95, de 18 de Agosto, a redacção deste artigo passou a ser a seguinte:

"1 - Os vereadores de câmaras municipais a tempo parcial podem exercer outras actividades nos termos dos números seguintes, devendo comunicá-las, quanto à sua natureza e identificação, às assembleias municipais respectivas.

2 - Sem prejuízo do disposto nos regimes de incompatibilidades e impedimentos previstos em lei especial, designadamente para o exercício de cargos ou actividades profissionais, são ainda incompatíveis com o exercício do mandato do autarca a tempo parcial:

a) A titularidade de membro de órgão de pessoa colectiva pública e, bem assim, de órgão de sociedade de capitais maioritária ou exclusivamente públicos ou de concessionários de serviços públicos;

b) A prestação de serviços profissionais, de consultadoria, assessoria e patrocínio a pessoas colectivas públicas, a concessionários de serviços públicos ou a empresas concorrentes a concursos públicos.

3 - É igualmente vedado aos autarcas a tempo parcial, sem prejuízo do disposto em lei especial:

a) No exercício de actividades de comércio ou indústria, no âmbito do respectivo município, por si ou entidade em que detenham participação, participar em concursos de bens, serviços, empreitadas ou concessões, abertos pelo Estado e demais pessoas colectivas de direito público e, bem assim, por sociedades de capitais maioritária ou exclusivamente públicos ou por concessionários de serviços públicos;

b) Prestar consultadoria ou assessoria a entidades privadas titulares de interesses opostos aos do Estado ou demais pessoas colectivas públicas;

c) Patrocinar Estados estrangeiros;

d) Beneficiar, pessoal e indevidamente, de actos ou tomar parte em contratos em cujo processo de formação intervenham órgãos ou serviços colocados sob sua directa influência.

4 - Sem prejuízo da responsabilidade que ao caso couber, a infracção ao disposto nos números anteriores implica a perda de mandato, nos termos do artigo 10.º, e, bem assim, a obrigatoriedade de reposição da quantia correspondente à totalidade da remuneração certa e permanente que o titular aufira pelo exercício de funções públicas desde o momento e enquanto ocorrer a sua incompatibilidade."

Posteriormente, a Lei 12/98, de 24 de Fevereiro, revogaria o preceito transcrito e reporia em vigor a sua redacção originária. Prescrevia o artigo 1.º desta lei:

Artigo 1.º

1 - É revogado o artigo 6.º da Lei 64/93, de 26 de Agosto, na redacção que lhe foi dada pelo artigo 1.º da Lei 28/95, de 18 de Agosto.

2 - É eliminada a expressão "quanto aos autarcas a tempo parcial" na parte final do n.º 1 do artigo 4.º da Lei 64/93, de 26 de Agosto, segundo a redacção constante do artigo 1.º da Lei 28/95, de 18 de Agosto.

3 - É repristinado o artigo 6.º da Lei 64/93, de 26 de Agosto, na sua redacção originária."

(nota 42) Publicado no Diário da Assembleia da República, 2.ª série-A, n.º 24, de 3 de Março de 1995.

(nota 43) Publicado no Diário da Assembleia da República, 2.ª série-A, n.º 43, de 18 de Maio de 1995.

(nota 44) Salvo quanto às actividades derivadas do cargo ou desempenhadas por inerência e, ainda, quando ao desempenho de certas funções por vereadores em tempo parcial (artigos 4.º, n.º 3, e 6.º, n.º 1).

(nota 45) Publicado no Diário da Assembleia da República, 2.ª série-A, n.º 22, de 10 de Janeiro de 1998.

(nota 46) Intervenção proferida na apreciação do projecto de lei 443/VII, Diário da Assembleia da República, 1.ª série, n.º 28, de 16 de Janeiro de 1998, a p. 987.

(nota 47) O texto actual resulta da redacção dada pelas Leis 28/95, de 18 de Agosto e 12/98, de 24 de Fevereiro, que eliminou da parte final do n.º 1 a expressão "quanto aos autarcas a tempo parcial". Anteriormente mostrava-se assim redigido:

"Artigo 4.º

Exclusividade

1 - Os titulares de cargos políticos exercem as suas funções em regime de exclusividade.

2 - A titularidade de cargos enumerados no número anterior é incompatível com quaisquer outras funções profissionais, remuneradas ou não, bem como a integração em corpos sociais de empresas públicas ou privadas e demais pessoas colectivas, excepto as que prossigam fins não lucrativos.

3 - Exceptuam-se do disposto no número anterior as funções ou actividades derivadas do cargo e as que são exercidas por inerência."

(nota 48) Fonte da Lei 64/93 foi o projecto de lei 331/93, onde se invoca uma inovação: "A admissão da acumulação de cargos executivos autárquicos com outra actividade, desde que não haja legislação que o proíba e desde que, em face de um processo fundamentado e público, tal seja objecto de uma autorização por parte da respectiva assembleia municipal." (Diário da Assembleia da República, 2.ª série-A, n.º 41, de 17 de Junho de 1993, a p. 755.)

O artigo 6.º do projecto aludia a autorização da Assembleia Municipal, mediante deliberação deste órgão (idem, p. 756).

A acumulação com outras actividades passou a estar sujeita a uma mera obrigação de comunicação à Assembleia Municipal, na afirmação do deputado Fernando Condesso (PSD), "na procura da tal transparência que nos norteia em geral" - Diário da Assembleia da República, 1.ª série, n.º 87, de 25 de Junho de 1993, a p. 2810. O projecto foi aprovado na generalidade, com as abstenções do PCP e do Deputado independente Raul Castro (ibidem, p. 2813).

(nota 49) V. os pareceres n.º 52/94 e 24/98, já citados. No primeiro deles menciona-se o seguinte trecho: "Isto é: desde a génese da Lei 64/93 transpareceu o propósito de passar a facultar, como princípio, aos membros das câmaras municipais o exercício de outras actividades, desde que autorizado pela correspondente assembleia municipal."

(nota 50) V. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 20 de Maio de 1997, apêndice ao Diário da República, de 23 de Março de 2001, vol. II, pp. 3768 e seguintes.

(nota 51) Ao contrário da versão originária da Constituição da República, que incluía uma norma incumbindo ao Estado a tarefa de estabelecer e actualizar o salário máximo nacional - artigo 54.º, alínea a).

(nota 52) Ob. cit., anotação III ao artigo 59.º, p. 319.

(nota 53) Segue-se, de perto e por momentos, o parecer 45/87, de 28 de Janeiro de 1988, Diário da República, 2.ª série, n.º 289, de 16 de Dezembro de 1988, a pp. 11 812 e seguintes.

(nota 54) Marcello Caetano, ob. cit., pp. 761 e seguintes.

(nota 55) Idem, pp. 728 e segs.

(nota 56) Norma que não foi tacitamente revogada pela Lei 9/90, como expressamente se concluiu no parecer 52/94, nos termos que se reproduzem:

"O artigo 7.º da Lei 29/87 e o artigo 2.º da Lei 9/90 têm objectos diversos e assentam em perspectivas diferentes também - aliás denunciadas nas suas próprias epígrafes.

O primeiro ocupa-se do regime de remuneração dos autarcas em regime de permanência.

O segundo define incompatibilidades de titulares de cargos políticos, entre os quais os de presidentes e vereadores a tempo inteiro de câmaras municipais.

O facto de haver coincidência entre os universos pessoais abrangidos por estas duas normas [...] apenas teve por consequência que a alínea b) do n.º 1 do artigo 7.º da Lei 29/87 houvesse deixado de poder aplicar-se, enquanto vigorou a incompatibilidade resultante da aludida alínea a) do artigo 2.º da Lei 9/90, conjugada com a alínea i) do n.º 1 do artigo anterior.

Mas aquela prescrição manteve a virtualidade de voltar a aplicar-se, se e na medida em que viesse de novo a poder ocorrer situação do tipo das contempladas na sua previsão.

E foi o que, na verdade, veio a suceder quando, por força do artigo 6.º da Lei 64/93, os autarcas passaram a poder exercer, em acumulação, quaisquer actividades públicas ou privadas.

Aliás, mal se compreenderia que, voltando a poder verificar-se, para os eleitos locais em regime de permanência, a acumulação com o exercício de actividades privadas, não se lhes aplicasse também de novo, quanto a remunerações, o regime constante do artigo 7.º da Lei 29/87.

Isto até porque continuariam válidas as razões que terão estado na base desse regime, detectadas aquando da discussão na Assembleia da República da Lei 44/77.

Sucede que os trabalhos preparatórios da Lei 64/93 não prejudicam esta posição, já que no seu âmbito apenas se tratou do problema da cumulabilidade das funções autárquicas com outras actividades, e não já do modo de, nesses termos, as remunerar."

(nota 57) Diário da Assembleia da República, n.º 78 (suplemento), de 19 de Fevereiro de 1977, a p. 2646-(1).

(nota 58) Diário da Assembleia da República, n.º 94, de 2 de Abril de 1977, a p. 3194.

(nota 59) Diário da Assembleia da República, 2.ª série, n.º 61, de 28 de Março de 1987, a p. 2452.

(nota 60) Diário da Assembleia da República, 1.ª série, n.º 68, de 11 de Abril de 1987, a p. 2670.

(nota 61) Pelos votos contra do PS, PCP, PRD, do MDP/CDE e da deputada independente Maria Santos e os votos a favor do PSD e do CDS. Diário da Assembleia da República, 1.ª série, n.º 68, de 11 de Abril de 1987, a p. 2680.

(nota 62) Paulo Veiga e Moura, ob. cit., p. 443.

(nota 63) Note-se que o próprio Decreto-Lei 427/89 contém no artigo 42.º uma norma específica de limite remuneratório aplicável apenas a um sector específico dos servidores do Estado.

(nota 64) Estabelece o artigo 3.º desta lei:

"1 - Pelo exercício, ainda que em regime de acumulação, de quaisquer cargos e funções públicas, com excepção do de Presidente da Assembleia da República, não podem, a qualquer título, ser percebidas remunerações ilíquidas superiores a 75% do montante equivalente ao somatório do vencimento e abono mensal para despesas de representação do Presidente da República.

2 - Para efeitos do limite referido no número anterior, não são considerados as diuturnidades do regime geral, o subsídio de refeição, o abono de família e prestações complementares, os abonos para falhas, as ajudas de custo, os subsídios de viagem e de marcha e quaisquer outros que revistam a natureza de simples compensação ou reembolso de despesas realizadas por motivo de serviço.

3 - O disposto no presente artigo prevalece sobre todas as disposições gerais ou especiais em contrário, incluindo as aplicáveis à administração central, regional ou local e aos institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou fundos públicos.

4 - ..."

(nota 65) Rectificado pela Declaração de Rectificação 13/99, publicada no Diário da República, 1.ª série, de 21 de Agosto de 1999.

(nota 66) Jean-Marie Auby e Jean-Bernard Auby, Droit de la Fonction Publique, État, Collectivités Locales, Hôpitaux, 2.ª ed., Précis Dalloz, 1993, pp. 154 e 155. Referem estes autores: "Le fonctionnaire doit se consacrer à la fonction qui lui est conférée. Il lui est interdit en principe de cumuler plusieurs emplois publics rémunérés sur les budgets des collectivités publiques, ou des entreprises nationales, ou d'exercer dans des services concédés ou en régie (décr.-loi 29 octobre 1956, mod. loi 25 février 1965); ce texte demeure applicable, les décrets en Conseil d'État prévus par les Statuts de 1959 et 1984 n'étant pas intervenus) [...] Ce principe s'applique non seulement aux fonctionnaires mais également à tous les agents et salariés des collectivités territoriales et établissements publics administratifs: il peut s'appliquer également au personnel des organismes industriels ou commerciaux et même à celui d'organismes liés financierement à l'État [...] Le régime peut varier selon les catégories d'agent [...]" Os mesmos autores esclarecem que o regime mencionado conhece algumas excepções, designadamente em matéria de direitos de autor e de funções docentes. Quando a cumulação é autorizada, coloca-se um problema de cumulação de vencimentos, para o que se prevêem regras especiais, estando fixado um limite remuneratório, que não pode exceder o dobro do vencimento principal.

V., no mesmo sentido, Victor Silvera e Serge Salon, La Fonction Publique et Ses Problèmes Actuels, 2.ª ed., edição de L'Actualité Juridique, Paris, 1976, p. 120 (§ 122).

(nota 67) V. a Ley n.º 53/1984, de 26 de Diciembre (artigo 3.º).

(nota 68) Jean-Marie Baulier e François Moyse, Le Droit de la Fonction Publique au Luxembourg, editora Bruylant, Bruxelas, 1998, p. 214: "Non seulement le commerce est interdit à tout fonctionnaire, mais en outre toute occupation accessoire rémunérée du secteur public, national ou international est prohibée, sauf exception conférée ou autorisée par le Gouvernement. En tout état de cause le cumul de deux occupations accessoires n'est pas permis, à moins que l'intérêt du service public ne l'exige. Par conséquent, un fonctionnaire ne peut généralement pas cumuler sa fonction principale avec plus d'une fonction accessoire."

(nota 69) V. Jean Sarot, Précis de Fonction Publique, editora Bruylant, Bruxelas, 1994, p. 252 (n.º 333): "La matière des incompatibilités et interditions doit être completée par celles des cumuls des rémunerations. Certains lois et arêtes pris en vertu des lois de pouvoirs spéciaux ont limité les possibilités de cumul du fait de la période de crise économique ou budgétaire et de lutte contre le chômage. Les cas qui ont donné lieu à la jurisprudence la plus abondante sont ceux relatifs à l'enseignement."

(nota 70) De 28 de Junho de 1990, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 59, de 12 de Março de 1991 (n.º 3.2.5).

(nota 71) Acórdão de 25 de Maio de 2000, processo 46 022, apêndice ao Diário da República, de 9 de Dezembro de 2002 (vol. II), p. 4897.

(nota 72) Acórdão de 30 de Janeiro de 2001, processo 45 630 (inédito).

(nota 73) De 20 de Dezembro de 1995, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 172, de 26 de Julho de 1996, a pp. 10 343 e seguintes.

(nota x4) J. Baptista Machado, loc. cit., p. 202.

(nota x5) Nos termos do n.º 2 do artigo 10.º do Código Civil, "há analogia sempre que no caso omisso procedam as razões justificativas da regulamentação do caso previsto na lei".

(nota x6) Cf. Oliveira Ascensão, loc. cit., p. 424. V. também Bigotte Chorão, Temas Fundamentais de Direito, Livraria Almedina, Coimbra, 1986, a pp. 242 e seguintes, e Karl Larenz, loc. cit., a pp. 461 e seguintes.

(nota x7) Karl Larenz, ob. cit., p. 465. Acerca dos conceitos de analogia (do particular para o particular) de dedução (do geral para o particular) e de indução (do particular para o geral), v. também Karl Engisch, ob. cit., pp. 288 e segs.

(nota 74) Assim redigido:

"Artigo 10.º

Senhas de presença

1 - Os eleitos locais que não se encontrem em regime de permanência ou de meio tempo têm direito a uma senha de presença por cada reunião ordinária ou extraordinária do respectivo órgão e das comissões a que compareçam.

2 - O quantitativo de cada senha de presença é fixado em 2% para os vereadores e em 1% para os membros da assembleia municipal e comissões do valor base da remuneração do presidente da câmara municipal."

Na versão original incluía-se um n.º 3, que previa a atribuição de senhas de presença a vogais das juntas de freguesia, que foi revogado pelo artigo 13.º da Lei 11/96, de 18 de Abril.

(nota 75) No parecer 52/94, analisando se as senhas de presença deverão ser consideradas para o efeito uma remuneração, escreveu-se: "Vê-se portanto que no caso dos vereadores que não exercem as suas funções em regime de permanência ou meio tempo se optou por lhes abonar senhas de presença, muito embora nos tenhamos afastado do figurino corrente em que o funcionalismo público a elas tem direito. Tal não significa, porém, que se não esteja perante uma forma de remuneração."

(nota 76) Cf. Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público, Coimbra, Almedina, 1988, vol. II, p. 875.

(nota 77) Ob. cit., p. 348.

(nota 78) Ibidem.

(nota 79) Nesse sentido, Paula Veiga e Moura, ob. cit., p. 350, e João Alfaia, ob. cit., pp. 839 e segs.

(nota 80) Estando em causa deslocações ao e no estrangeiro, rege o Decreto-Lei 192/95, de 28 de Julho. A Portaria 88/2002, de 28 de Janeiro, editada ao abrigo do disposto no artigo 38.º deste diploma legal, actualizou, para o ano de 2002, as tabelas relativas a ajudas de custo a abonar por deslocações no território nacional a funcionários e agentes da administração central, regional e local.

(nota 81) Paulo Veiga e Moura, ob. cit., p. 351.

(nota 82) Ob. cit., p. 842.

(nota 83) Ob. cit., p. 361.

(nota 84) V., supra, n. 40.

(nota 85) Supra IV, n.º 3.2, e n.º 46.

Este parecer foi votado na sessão do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República de 13 de Fevereiro de 2003. - José Adriano Machado Souto de Moura - João Manuel da Silva Miguel (relator, com voto de vencido) - Mário António Mendes Serrano - Maria Fernanda dos Santos Maçãs - Manuel Joaquim de Oliveira Pinto Hespanhol - Eduardo de Melo Lucas Coelho (vencido pelas razões constantes do voto do meu Exmo. Colega Dr. João Miguel) - António Silva Henriques Gaspar - Carlos Alberto Fernandes Cadilha - Lourenço Gonçalves Nogueiro (vencido pelas razões constantes do voto do meu Exmo. Colega Dr. João Miguel).

Declaração de voto

Vencido, como relator, quanto às conclusões 7.ª e 8.ª, esta quanto à redução do vencimento em 50%, e respectivos fundamentos, pelos motivos que sucintamente se expõem.

A tese que fez vencimento apela aos critérios do interesse e funcional para acomodar as funções autárquicas em um ou outro dos grupos, consoante o critério seguido, concluindo que as actividades que não sejam funcionalmente autárquicas, ou seja, desenvolvidas directamente pela autarquia, não se enquadram na previsão da alínea a) do n.º 1 do artigo 7.º, pois só estas a previsão comporta. Assim, o exercício de funções que apele a um critério do interesse, ou seja, desempenhadas em entidades que prossigam fins autárquicos, mas que sejam entidade jurídica diversa da autarquia, já não se enquadram naquela previsão.

No entanto, sou levado a concluir que, ainda nestes casos, se está perante o exercício de funções autárquicas.

Desde logo, a lei não estabelece qualquer distinção entre funções autárquicas entendidas sob o critério do interesse ou sob o critério funcional. A alusão a funções autárquicas tem vocação bastante para compreender na sua previsão todas as funções autárquicas e, con sequentemente, também as desempenhadas sob o assim chamado critério do interesse.

Por outro lado, no caso em apreço, quer a empresa municipal, quer as sociedades, quer a Fundação foram criadas por iniciativa da autarquia e para a prossecução de atribuições próprias dela. Ter-se-á presente que a prossecução de atribuições próprias da autarquia e de fins de interesse público local constituem pressupostos para a criação de tais entidades, como decorre do disposto no artigo 53.º, n.º 2, alínea m), da Lei 169/99, de 18 de Setembro.

Além disso, salvo nas sociedades anónimas (ver nota 1), são os órgãos das autarquias que designam os seus representantes em tais entidades.

Acresce ainda a circunstância de um dos fundamentos que ditou a publicação da Lei 12/98, desonerando os titulares de cargos electivos locais das incompatibilidades em empresas municipais, ter sido justificada pela necessidade de ter presente nos órgãos sociais dessas entidades pessoas directamente eleitas e em funções executivas, para melhor defender os pontos de vista do município.

Propende-se, pois, para considerar estas funções ainda funções autárquicas no sentido do artigo 7.º, n.º 1, alínea a), da Lei 29/87, de 30 de Junho, e, consequentemente, para concluir que o seu exercício não exclui o presidente de câmara ou vereador a tempo inteiro de se considerar em exclusividade de funções para efeitos de ser remunerado pela totalidade do vencimento, nos termos previstos no citado normativo - João Manuel da Silva Miguel.

(nota 1) E mesmo nestas, a autarquia ainda intervém na eleição dos corpos sociais, como decorre do disposto no artigo 11.º do Decreto-Lei 543/99, de 13 de Dezembro, que criou a sociedade SIMLIS, e no artigo 12.º do Decreto-Lei 116/96, de 6 de Agosto, que criou a VALORLIS.

(Este parecer foi homologado por despacho de S. Ex.ª o Secretário de Estado da Administração Local em 1 de Julho de 2003.)

Está conforme.

Lisboa, 29 de Agosto de 2003. - Pelo Secretário, (Assinatura ilegível.)