Acórdão 9/96
Processo 48105. - Acordam no plenário das secções criminais do Supremo Tribunal de Justiça:

1 - Carlos Alberto Rodrigues Diogo interpôs recurso extraordinário para fixação de jurisprudência, nos termos dos artigos 437.º e seguintes do Código de Processo Penal, do Acórdão da Relação de Lisboa proferido no processo 7835/94, da 5.ª Secção, em 25 de Outubro de 1994, por neste se haver decidido que uma contra-ordenação cometida em 29 de Setembro de 1993, punida com coima de 120000$00, prevista nos artigos 7.º e 82.º, n.º 1, alínea f), do Decreto Regulamentar 43/87, de 17 de Julho, na redacção do Decreto Regulamentar 28/90, de 11 de Setembro, e nos artigos 16.º e 17.º do Decreto-Lei 278/87, de 7 de Julho, não se encontrava abrangida pela alínea gg) do artigo 1.º da Lei da Amnistia, Lei 15/94, de 11 de Maio, contrariamente ao decidido por Acórdão do mesmo Tribunal de 12 de Outubro de 1994, no processo 33426, da 3.ª Secção.

2 - Observada neste Tribunal a devida tramitação, o recurso foi mandado prosseguir, depois de reconhecida a oposição de julgados, por se tratar de dois acórdãos das Relações que assentaram em soluções opostas relativamente à mesma questão de direito e no domínio da mesma legislação, pois fizeram interpretação antagónica da alínea gg) do artigo 1.º da Lei 15/94, de 11 de Maio.

3 - Alegando nos termos do artigo 442.º do Código de Processo Penal, o recorrente propôs se consagre a posição defendida no acórdão fundamento.

O Exmo. Procurador-Geral-Adjunto pronunciou-se em sentido contrário, sugerindo as seguintes redacções:

1.º «Não estão abrangidas pela amnistia prevista no artigo 1.º, alínea gg), da Lei 15/94, de 11 de Maio, as contra-ordenações constantes do artigo 82.º, n.º 1, do Decreto Regulamentar 43/87, de 17 de Julho, na redacção do Decreto Regulamentar 28/90, de 11 de Setembro, mesmo que puníveis com coima de limite máximo não superior a 600 contos.»

2.º «Não está abrangida pela amnistia prevista no artigo 1.º, alínea gg), da Lei 15/94, de 11 de Maio, a contra-ordenação constante do artigo 82.º, n.º 1, alínea f), do Decreto Regulamentar 43/87, de 17 de Julho, na redacção do Decreto Regulamentar 28/90, de 11 de Setembro, embora punível com coima de limite máximo não superior a 600 contos.»

4 - Verifica-se a oposição de julgados reconhecida no acórdão preliminar a fl. 37, bem como os demais requisitos exigidos pelos artigos 437.º e 438.º do Código de Processo Penal.

Cumpre apreciar e decidir.
5 - Tendo o recorrente sido condenado na coima de 120000$00 pela prática de uma contra-ordenação prevista e punível pelos artigos 7.º e 82.º, n.º 1, alínea f), e 6, do Decreto Regulamentar 43/87, de 17 de Julho, na redacção do Decreto Regulamentar 28/90, de 11 de Setembro, e artigos 16.º e 17.º do Decreto-Lei 278/87, de 7 de Julho, por, em 29 de Setembro de 1993, andar na faina da pesca do arrasto de fundo em zona proibida, importa decidir se tal contra-ordenação se encontra abrangida ou não pela alínea gg) do artigo 1.º da Lei 15/94, de 11 de Maio, a qual amnistiou várias infracções.

Aquele artigo 1.º, alínea gg), tem a seguinte redacção:
«Desde que praticadas até 16 de Março de 1994, inclusive, são amnistiadas as seguintes infracções:

gg) As contra-ordenações previstas no artigo 82.º, n.º 2, 3 e 4, do Decreto Regulamentar 43/87, de 17 de Julho, e no artigo 13.º do Decreto-Lei 304/87, de 4 de Agosto, e outras, no âmbito do sector das pescas, punidas com coima cujo limite máximo não exceda 600 contos.»

O Decreto Regulamentar 43/87, integrado no quadro legal traçado no Decreto-Lei 278/87, de 7 de Julho, veio definir as medidas nacionais de conservação dos recursos biológicos aplicáveis ao exercício da pesca em águas, quer oceânicas, quer interiores, sob soberania e jurisdição portuguesas, conforme sumário que encima o respectivo relatório.

No título VI, subordinado à epígrafe «Das contra-ordenações», e constituído por um artigo único - o artigo 82.º -, fez-se o elenco dos factos ilícitos típicos qualificados de contra-ordenações, em dois números: no n.º 1, as mais graves, puníveis com coima de 50000$00 a 2000000$00; no n.º 2, as menos graves, puníveis com coima de 20000$00 a 600000$00.

O Decreto Regulamentar 28/90, de 11 de Setembro, alterou profundamente a redacção daquele artigo 82.º Entre as alterações introduzidas, importa destacar aqui:

O elenco das contra-ordenações foi distendido por quatro escalões, segundo a ordem decrescente da sua gravidade - no n.º 1, as contra-ordenações puníveis com coima de 120000$00 a 2000000$00; no n.º 2, as contra-ordenações puníveis com coima de 40000$00 a 600000$00; no n.º 3, as contra-ordenações puníveis com coima de 30000$00 a 300000$00; no n.º 4, as contra-ordenações puníveis com coima de 20000$00 a 150000$00.

Foi acrescentado um n.º 6, do seguinte teor:
«Se o responsável pela contra-ordenação for pessoa singular, a coima aplicável não poderá exceder o limite máximo previsto no n.º 1 do artigo 17.º do Decreto-Lei 433/82, de 27 de Outubro.»

O n.º 1 do artigo 17.º citado já havia sofrido, na data do Decreto Regulamentar 28/90, a alteração imposta pelo Decreto-Lei 356/89, de 17 de Outubro, preceituando:

«Se o contrário não resultar da lei, o montante mínimo da coima aplicável às pessoas singulares será de 50$00 e o máximo de 500000$00.»

É evidente que aquele n.º 6 tanto se aplica às coimas previstas no n.º 1 como às previstas no n.º 2, por identidade de razão.

Por sua vez, o Decreto-Lei 304/87, de 4 de Agosto, que estabeleceu o regime da primeira venda de pescado fresco, pune, no artigo 13.º, diversas contra-ordenações com a coima de 5000$00 a 500000$00.

6 - Segundo o douto acórdão recorrido, a referência expressa, na alínea gg) do artigo 1.º da Lei da Amnistia de 1994, às contra-ordenações previstas nos n.os 2, 3 e 4 do artigo 82.º do Decreto Regulamentar 43/87, omitindo as previstas no n.º 1, revela claro intuito de não estender o benefício da amnistia às segundas, por constituírem infracções de maior gravidade.

7 - O douto acórdão fundamento pondera que, em presença da redacção introduzida pelo Decreto Regulamentar 28/90, as contra-ordenações previstas no n.º 1 do artigo 82.º, quando cometidas por pessoa singular, são puníveis, não com a coima cominada no n.º 1, mas sim com a coima que tem o seu patamar máximo em 500000$00.

Por isso julgou aplicável ao caso o disposto na última parte da alínea gg) do artigo 1.º da Lei 15/94, declarando amnistiada a infracção praticada pelo arguido.

8 - Vejamos se alguma daquelas soluções é ajustada ao verdadeiro sentido da norma, ou se devemos procurar uma terceira solução.

9 - A amnistia é uma das causas de extinção do procedimento criminal (artigo 126.º do Código Penal de 1982, artigo 128.º do Código Penal de 1995).

«A amnistia actua sobre a própria infracção cometida, retirando-lhe todos os efeitos, tudo se passando, sob o ponto de vista penal, como se ela não tivesse sido praticada» (assento do Supremo Tribunal de Justiça de 29 de Janeiro de 1969, Boletim do Ministério da Justiça, n.º 183, p. 131).

Medida de graça por excelência, a amnistia actua sobre factos passados, projectando os seus efeitos no futuro, de forma impessoal e objectiva.

A sua natureza e os seus efeitos conferem às leis de amnistia características muito especiais: são leis retroactivas, de regulamentação casuística, fragmentária e tabelar, e empregam exclusivamente conceitos determinados.

Leis retroactivas, porquanto de aplicação a factos passados, nunca a factos futuros. Não faria sentido estender a amnistia a factos futuros.

De regulamentação casuística, fragmentária e tabelar, porque fornecem a lista seleccionada, e necessariamente limitada, das infracções abrangidas pela medida da amnistia.

De conceitos determinados, de conteúdo limitado, a fim de desviar o intérprete do erro de alargar ou restringir a lista, incluindo na letra da lei aquilo que não cabe no seu espírito ou excluindo factos que a lei visa abranger.

O emprego de conceitos determinados faz sobressair a importância do elemento gramatical na interpretação da norma amnistiante, pois esse elemento de interpretação revela-se a única via de descoberta do elemento racional ou teleológico.

Por isso a interpretação de uma lei de amnistia é sempre uma interpretação declarativa no seu resultado, porque «nesta o intérprete limita-se a eleger um dos sentidos que o texto directa e claramente comporta, por ser esse aquele que corresponde ao pensamento legislativo» (J. Baptista Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, p. 185).

Tal é o ensinamento da doutrina e da jurisprudência.
Como refere Maia Gonçalves (Revista Portuguesa de Ciência Criminal, ano 4, fascículo 1, p. 10), constitui um ensinamento dogmaticamente incontroverso, canalizado pela numerosa jurisprudência dos tribunais superiores, que as medidas da graça (entre as quais se conta a amnistia) são providências excepcionais e, portanto, as normas que as concedem devem ser interpretadas e aplicadas nos seus precisos termos, sem ampliações nem restrições expressas.

10 - Debrucemo-nos agora sobre a interpretação da norma da alínea gg) do artigo 1.º da Lei 15/94.

Das infracções praticadas até 16 de Março de 1994, aquela alínea beneficia com a amnistia três grupos de contra-ordenações:

As previstas no artigo 82.º, n.º 2, 3 e 4, do Decreto Regulamentar 43/87, de 17 de Julho;

As previstas no artigo 13.º do Decreto-Lei 304/87, de 4 de Agosto;
Outras, praticadas no âmbito do sector das pescas, punidas com coima cujo limite máximo não exceda 600 contos.

Trata-se, evidentemente, de conceitos determinados: os dois primeiros grupos, por referência à norma incriminadora; o terceiro, pela delimitação do sector económico em que se verificou a infracção - sector das pescas -, em concurso necessário com o requisito do nível da censura penal - coima aplicável em medida não superior a 600 contos.

O terceiro grupo de contra-ordenações amnistiadas nos termos daquela alínea gg) tem um conteúdo residual.

«Outras» são todas as contra-ordenações que, satisfazendo o requisito negativo de não se incluírem nos dois primeiros grupos, reúnem, cumulativamente, os dois requisitos positivos: terem sido praticadas no âmbito do sector das pescas e serem puníveis com coima cujo limite máximo não exceda 600 contos. Quais as contra-ordenações que cumprem estes dois requisitos, não estando compreendidas nos n.os 2, 3 e 4 do artigo 82.º do Decreto Regulamentar 43/87 nem no artigo 13.º do Decreto-Lei 304/87?

Note-se que aquele terceiro grupo foi acrescentado, segundo tudo indica, em homenagem ao princípio da igualdade consagrado no artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa, o qual proíbe a discriminação.

Depois de inscrever na norma amnistiadora os dois primeiros grupos, o primeiro no âmbito das pescas e o segundo ao mesmo estreitamente ligado porque relativo à actividade da primeira venda de pescado fresco, o legislador ficou confrontado com o problema de, eventualmente, outras contra-ordenações terem sido praticadas no âmbito da mesma actividade económica e cuja punição não ultrapassaria o patamar superior da coima de 600 contos fixado no n.º 2 do artigo 82.º

Se a Lei da Amnistia olvidasse tais contra-ordenações, violaria o princípio da igualdade. Embora a Lei da Amnistia, em distorcida prática político-criminal, não se baseie em princípios de justiça, mas sim em critérios políticos, sociais, humanitários e económicos, pretendeu-se evitar conflitos de inconstitucionalidade e os correspondentes conflitos sociais, até porque aquele princípio da igualdade nem sempre é bem entendido nos seus justos limites.

Daí o aditamento do terceiro grupo, de natureza residual, a fim de que não se incorresse em lacuna susceptível de reparos mas irreparável.

A conclusão explica-se pela redacção do preceito.
Se o terceiro segmento do período não constituísse um aditamento a uma forma preexistente, a alínea gg) teria recebido uma sintaxe mais simples, mais sintética, mas de igual compreensão e extensão, do seguinte tipo: «As contra-ordenações previstas no artigo 13.º do Decreto-Lei 304/87, de 4 de Agosto, bem como todas as cometidas no âmbito do sector das pescas, punidas com coima não superior a 600 contos».

Com efeito, o primeiro grupo encontra-se incluído logicamente no terceiro, já que as contra-ordenações previstas nos n.os 2, 3 e 4 do artigo 82.º são praticadas no âmbito do sector das pescas e a sua punição não excede 600 contos.

Ora, nos termos do n.º 6 do artigo 82.º citado, na redacção do Decreto Regulamentar 28/90, combinado com o artigo 17.º, n.º 1, do Decreto-Lei 422/83, na redacção do Decreto-Lei 356/89, sendo responsável pela contra-ordenação uma pessoa singular, a coima aplicável não pode exceder o limite máximo de 500000$00. Esta norma aplica-se, entre outros, aos casos prevenidos nos n.os 1 e 2 do artigo 82.º, onde se fixam limites máximos superiores.

Por conseguinte, ainda que se trate de contra-ordenação prevista no n.º 1 daquele artigo 82.º, sendo da responsabilidade de uma pessoa singular reúne todos os requisitos traçados na terceira parte da alínea gg) em análise. Logo, tal contra-ordenação beneficia da amnistia concedida na citada lei de 1994.

O intérprete não pode limitar o âmbito de aplicação da norma amnistiante, pois, como se viu, a Lei da Amnistia é interpretada declarativamente, a fim de que sejam contemplados todos os casos a que a lei quis estender o manto da sua clemência.

Seja qual for a norma incriminadora, uma contra-ordenação encontra-se abrangida pela última parte da alínea gg) em análise desde que contida nos seus parâmetros.

As contra-ordenações previstas no n.º 1 do artigo 82.º do Decreto Regulamentar 43/87 só não se encontram contempladas naquela alínea na medida em que sejam punidas com coima excedente a 600 contos.

A gravidade daquelas contra-ordenações não constitui obstáculo, porque a própria lei, baixando o tecto máximo da penalidade abstracta, atenuou o juízo de censura que das mesmas havia formado.

Nem a amnistia perde as suas características de impessoalidade e objectividade. A condição de aplicação das normas amnistiantes cumpre-se pela referência, feita abstractamente, a outras normas jurídicas: tomando como elemento de conexão o tipo de crime, ou a medida abstracta da pena, ou recorrendo a outros critérios. Exemplos na Lei 15/94: do primeiro, alínea i), do segundo, última parte da alínea gg), do terceiro, alínea a), todas do artigo 1.º

Em nenhum desses casos a norma amnistiante perdeu as suas características essenciais de impessoalidade e objectividade, generalidade e abstracção. As atenuantes tipicamente previstas na norma incriminadora são inócuas para a caracterização da norma da amnistia.

11 - A idêntica conclusão se chega por outra via.
Se a responsabilidade máxima das pessoas singulares não pode ultrapassar 500 contos, porque a alínea gg) alude ao máximo de 600 contos?

Obviamente que para igualar o tratamento entre as pessoas colectivas responsáveis por contra-ordenações: se as pessoas colectivas abrangidas pelo n.º 2 do artigo 82.º beneficiavam da amnistia porque à contra-ordenação cometida era aplicável uma coima não superior a 600 contos, igual tratamento deviam merecer as demais contra-ordenações de penalidade máxima de 600 contos, da responsabilidade de pessoas colectivas.

Evidentemente que, contemplando todas as contra-ordenações da responsabilidade das pessoas colectivas punidas com coima não excedente a 600 contos, a Lei da Amnistia não podia deixar de abranger, sob pena de insanável contradição, as contra-ordenações da responsabilidade das pessoas singulares, dado que de punibilidade mais leve.

12 - Resta determinar o significado do adjectivo «punidas».
O recorrente, notando que a alínea gg) emprega o termo «punidas» e no n.º 1 do artigo 82.º do Decreto Regulamentar 43/87 escreveu-se «punível», conclui que tais vocábulos estão «numa relação de concreto para abstracto, entre passado e futuro».

Não parece que tal raciocínio seja correcto.
Não há que falar em passado e futuro porque a Lei da Amnistia é toda virada para o passado.

Certamente que, quando a lei emprega o termo «puníveis» quer significar a pena em medida abstracta. Mas nem sempre o termo «punido» é tomado pela norma jurídica na acepção de pena em concreto, como se verifica da parte especial do Código Penal, em que aquele adjectivo se refere sempre à pena abstracta.

A própria Lei da Amnistia insere no artigo 1.º ora o vocábulo «puníveis» [alíneas j), p), s), v) cc), ff), ii) e jj], ora o vocábulo «punidas» [alíneas gg), hh), ll) e mm)].

A dualidade é perturbadora, pois não é de boa técnica jurídica o emprego, na mesma lei, de expressões diferentes com significado igual. E o intérprete deve presumir que o legislador «soube exprimir o seu pensamento em termos adequados» (n.º 3 do artigo 9.º do Código Civil). Será, então, de concluir que a lei, com o termo «puníveis» se reporta à pena abstracta e com o termo «punidas», à pena em concreto?

A resposta afirmativa seria a correcta se não deixasse insolúvel um problema de incoerência.

Se assim fosse, a amnistia contemplada na terceira parte da alínea gg) em análise seria uma amnistia imprópria, porque concedida em vista da condenação, limitando os seus efeitos a fazer cessar a execução da pena e da medida de segurança e respectivos efeitos (segunda parte do artigo 128.º do Código Penal).

Por conseguinte, em tal hipótese, a amnistia não faz extinguir a infracção.
Ora, se o legislador tivesse tomado o termo «punida» para significar a amnistia imprópria, estaria olvidando o princípio da igualdade que presidiu ao aditamento daquele segmento. Com efeito, cobrindo uns casos com o manto da amnistia própria e outros com a amnistia imprópria, violaria o princípio da igualdade que se propusera respeitar. A discriminação é evidente.

Daqui se conclui que, com o emprego do adjectivo «punidas» na alínea gg), o legislador mais não visou do que uma equiparação abstracta à punição prevista no n.º 2 do artigo 82.º, a fim de respeitar o princípio da igualdade.

13 - Sem dúvida que a interpretação que acabamos de fazer é a única que respeita o ditame do n.º 3 do artigo 9.º do Código Civil, segundo o qual «o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados».

14 - O recorrente é uma pessoa singular que praticou, no âmbito do sector das pescas, anteriormente a 16 de Março de 1994, uma contra-ordenação punida com coima cujo limite máximo não excede 500000$00.

Tanto basta para que tal contra-ordenação se encontre abrangida pela alínea gg) do artigo 1.º da Lei 15/94, de 11 de Maio.

15 - Em conclusão:
Opta-se, decididamente, pela solução acolhida no acórdão fundamento.
Pelo exposto, os juízes que constituem a Secção Criminal do Supremo Tribunal de Justiça acordam no seguinte:

Conceder provimento ao recurso, fixando com carácter obrigatório para os tribunais judiciais a seguinte jurisprudência:

«A alínea gg) do artigo 1.º da Lei 15/94, de 11 de Maio, contempla, na sua parte final, as contra-ordenações previstas no n.º l do artigo 82.º do Decreto Regulamentar 43/87, de 17 de Julho, na redacção do Decreto Regulamentar 28/90, de 11 de Setembro, quando tais contra-ordenações forem da responsabilidade de pessoa singular.»

Não há lugar a tributação.
Lisboa, 24 de Outubro de 1996. - Joaquim Dias - João Augusto de Moura Ribeiro Coelho - Manuel de Andrade Saraiva - Luís Flores Ribeiro - Norberto José Araújo de Brito Câmara - Florindo Pires Salpico - José Damião Mariano Pereira - Virgílio António da Fonseca Oliveira - Augusto Alves - Emanuel Leonardo Dias - Vítor Manuel Ferreira da Rocha - José Moura da Cruz - António de Sousa Guedes - Sebastião Duarte Vasconcelos da Costa Pereira - Joaquim Lúcio Faria Teixeira - Manuel Fernando Bessa Pacheco.