Acórdão 116/2001/T. Const. - Processo 441/2000. - Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional:

I - Relatório. - 1 - Maria Cristina Pancada Correia interpôs, junto do Tribunal Central Administrativo, recurso contencioso de anulação do despacho do Secretário de Estado da Administração Educativa de 30 de Junho de 1998, que confirmou o despacho do delegado regional de educação de Lisboa de 10 de Novembro de 1997, que lhe havia aplicado, no âmbito de um processo disciplinar por faltas e por acumulação não autorizada de funções, a sanção de suspensão do exercício de funções graduada em 180 dias.

O Ministério Público junto do Tribunal Central Administrativo pronunciou-se no sentido da aplicação da Lei 29/99, de 12 de Maio, que amnistiou pequenas infracções, entre as quais a praticada pelo recorrente, uma vez que não foi requerida, nos termos do artigo 10.º da mesma lei, a sua não aplicação ao caso em apreciação. Consequentemente, o Ministério Público considerou dever ser extinta a instância por inutilidade superveniente da lide.

Maria Cristina Pancada Correia pronunciou-se sobre o parecer do Ministério Público, afirmando o seguinte:

A sanção disciplinar aplicada tem por efeitos o não exercício do cargo durante 180 dias, a perda de tantos dias quantos tenha durado a suspensão relativamente a remuneração, antiguidade e aposentação, a impossibilidade de gozar férias e de promoção e o registo da sanção no "cadastro" da recorrente;

Nessa medida, a recorrente apenas concorda com a extinção da instância por inutilidade superveniente, se tal decisão tiver os mesmos efeitos do provimento do recurso;

Caso se entenda que a aplicação da Lei de Amnistia apenas extingue os efeitos produzidos pelo acto recorrido após a entrada em vigor dessa mesma lei, então a recorrente opõe-se à extinção da instância por inutilidade superveniente, devendo o recurso prosseguir relativamente aos efeitos não abrangidos pela amnistia, sob pena de violação dos princípios do Estado de direito e da unidade do sistema jurídico.

O relator no Tribunal Central Administrativo, por despacho de 18 de Novembro de 1999, fez aplicação da Lei 29/99, de 12 de Março, uma vez que a recorrente não requereu que lhe não fosse aplicada tal lei, nos termos do artigo 10.º do mesmo diploma. Consequentemente, a infracção foi amnistiada, tendo a instância sido julgada extinta, por inutilidade superveniente da lide.

Maria Cristina Pancada Correia requereu o esclarecimento do despacho de 18 de Novembro de 1999, quanto ao sentido e efeitos que dele resultem, designadamente se coincidem com os que decorreriam do provimento do recurso.

O relator no Tribunal Central Administrativo, por despacho de 6 de Abril de 2000, afirmou que do despacho de 18 de Novembro de 1999 resulta que todos os efeitos decorrentes da pena aplicada, ainda não produzidos, já não se produzirão e os já produzidos não serão eliminados.

2 - Maria Cristina Pancada Correia interpôs recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, recurso que não foi admitido em virtude de a decisão que julgou a instância extinta por inutilidade superveniente apenas admitir reclamação para a conferência, nos termos do artigo 9.º, n.º 2, da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, e não recurso para o Supremo Tribunal Administrativo.

3 - Maria Cristina Pancada Correia interpôs recurso de constitucionalidade, ao abrigo do disposto nos artigos 280.º, n.º 1, alínea b), da Constituição e 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei do Tribunal Constitucional, para apreciação da conformidade à Constituição das normas dos artigos 7.º, alínea c), da Lei 29/99, de 12 de Maio, e 287.º, alínea e), do Código de Processo Civil, na interpretação segundo a qual a aplicação da Lei de Amnistia implica a extinção da instância por inutilidade superveniente da lide, não se produzindo os efeitos da sanção aplicada ainda não produzidos, não sendo porém eliminados os efeitos da sanção já produzidos. A recorrente sustenta que tal dimensão normativa viola os artigos 2.º, 3.º, n.os 2 e 3, 20.º, n.os 1, 4 e 5, 58.º, n.º 1, e 59.º, n.º 1, alínea b), da Constituição.

A recorrente renunciou expressamente a apresentar qualquer recurso ordinário que no caso coubesse, para efeito do disposto no artigo 70.º, n.º 4, da Lei do Tribunal Constitucional.

Junto do Tribunal Constitucional, a recorrente apresentou alegações que concluiu do seguinte modo:

"1 - Por despacho de S. Ex.ª o Secretário de Estado da Administração Educativa de 30 de Junho de 1998, foi negado provimento ao recurso hierárquico do despacho de 10 de Novembro de 1997 do director regional de educação que, na sequência de processo disciplinar, aplicou à ora recorrente, professora do ensino público, a pena de suspensão de 180 dias.

2 - Não se conformando com tal decisão, a ora recorrente interpôs recurso contencioso de anulação daquele acto administrativo junto do Tribunal Central Administrativo.

3 - A ter provimento o presente recurso, a anulação do citado despacho do Secretário de Estado da Administração Educativa teria efeitos retroactivos e eliminaria todos os efeitos decorrentes daquele acto.

4 - Ora, por decisão de 18 de Novembro de 1999, declarou-se amnistiada a infracção disciplinar em causa, por força da Lei 29/99, de 12 de Maio [artigo 7.º, alínea c)], concluindo-se pela extinção da instância por inutilidade superveniente da lide [artigo 287.º, alínea e), do CPC], com a aclaração de que 'isto quer dizer que todos os efeitos decorrentes da pena aplicada, ainda não produzidos, já não se produzirão e os já produzidos não serão eliminados'.

5 - Desta forma, foi negado à ora recorrente o prosseguimento do recurso, o que implica que, embora seja reconhecido que o acto cuja anulação se requer produziu efeitos, e que estes efeitos seriam eliminados em caso de procedência do recurso, é coarctada definitivamente à ora recorrente a possibilidade de obter essa anulação.

6 - Ora, os preceitos supra-enunciados, tal como interpretados na decisão de extinção da instância por inutilidade superveniente da lide, violam flagrantemente a nossa lei fundamental, nomeadamente:

a) O princípio e a norma que define a República Portuguesa como um Estado de direito - artigo 2.º da CRP;

b) O princípio da unidade do sistema jurídico - artigo 3.º da CRP;

c) A norma que a todos assegura o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos - artigo 20.º, n.º 1, da CRP;

d) A norma que o direito a que uma causa em que intervenham cidadãos portugueses seja objecto de decisão mediante processo equitativo - artigo 20.º, n.º 4, da CRP;

e) A norma que obriga a lei a assegurar aos cidadãos procedimentos judiciais adequados a tutela efectiva dos seus direitos e garantias pessoais - artigo 20.º, n.º 5, da CRP;

f) A norma e o princípio que define os direitos e garantias dos administrados quanto à tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos e interesses, mormente quanto à impugnação de actos administrativos - artigo 268.º, n.º 4, da CRP.

7 - Todas as normas e princípios acima referidos têm como vértice único o princípio do acesso ao direito e aos tribunais que, embora esteja expressamente previsto no artigo 20.º da CRP, faz igualmente parte da própria noção de Estado de direito (artigo 2.º), porquanto esta noção é integradora de um conjunto de regras e princípios dispersos pelo texto constitucional, entre os quais figura a garantia de acesso aos tribunais, mais concretamente o direito de recurso a tribunais contra todo o acto lesivo de direitos ou interesses.

8 - Por tudo isto, torna-se constitucionalmente inaceitável que uma lei de amnistia, como é a Lei 29/99, venha impedir que os tribunais possam apreciar o recurso sub judice, atropelando preceitos e princípios como aqueles que foram acima referidos.

9 - Isso é tanto mais grave quanto é certo que os efeitos da aplicação da Lei 29/99 ao caso vertente são substancialmente diferentes daqueles que emergiriam do provimento do recurso, ou seja, a anulação completa de todos os efeitos da sanção aplicada à ora recorrente.

10 - Donde decorre, inequivocamente, que o artigo 7.º [in casu a sua alínea c)] da Lei 29/99, de 12 de Maio, e o artigo 287.º, alínea e), do CPC serão inconstitucionais se interpretados no sentido perfilhado na decisão do TCA supra-indicada, ou seja, no sentido de que determinam a inutilidade superveniente de recursos contenciosos de anulação de actos administrativos ainda quando, por efeito daquela amnistia, não sejam eliminados os efeitos já produzidos pelo acto administrativo objecto do recurso em causa.

Nestes termos, deve o presente recurso ser julgado procedente e, em consequência, ser declarado o seguinte:

a) A inconstitucionalidade do artigo 7.º, alínea c), da Lei 29/99, de 25 de Maio, e do artigo 287.º, alínea e), do CPC, quando interpretados no sentido de que determinam a inutilidade superveniente de recursos contenciosos de anulação de actos administrativos ainda quando, por efeito daquela amnistia, não sejam eliminados os efeitos já produzidos pelo acto administrativo objecto do recurso em causa;

b) A obrigatoriedade de ser reformada a decisão recorrida no sentido daqueles preceitos apenas determinarem a anulação dos efeitos do acto administrativo por produzir ao tempo da entrada em vigor da Lei 29/99, de 25 de Maio, pelo que apenas em relação a estes efeitos se deverá considerar que ocorreu a inutilidade superveniente da lide, devendo prosseguir o processo para apreciação do recurso de anulação quanto aos efeitos já produzidos pelo acto sub judice ao tempo da entrada em vigor da aludida amnistia, ou seja, aqueles que não foram anulados ope legis pela Lei 29/99, de 25 de Maio;

c) As demais consequências legais."

A recorrida contra-alegou, propugnando o improvimento do recurso.

4 - Corridos os vistos, cumpre decidir.

II - Fundamentação. - 5 - Consideram-se esgotados os recursos ordinários, nos termos do artigo 70.º, n.º 4, da Lei do Tribunal Constitucional, por motivo da decorrência do prazo aí referido. Nessa medida, tomar-se-á conhecimento do objecto do presente recurso.

6 - Os preceitos impugnados têm a seguinte redacção:

"Artigo 7.º

Desde que praticadas até 25 de Março de 1999, inclusive, e não constituam ilícito antieconómico, fiscal, aduaneiro, ambiental e laboral são amnistiadas as seguintes infracções:

...

c) As infracções disciplinares e os ilícitos disciplinares militares que não constituam simultaneamente ilícitos penais não amnistiados pela presente lei e cuja sanção aplicável não seja superior à suspensão ou prisão disciplinar;

...

Artigo 287.º

A instância extingue-se com:

...

e) A impossibilidade ou inutilidade superveniente da lide;

... "

A decisão recorrida considerou, com base na interpretação destes preceitos, que a amnistia da infracção disciplinar cometida implica apenas a não produção dos efeitos da correspondente sanção de suspensão do exercício de funções ainda não produzidos, não se eliminando, portanto, os efeitos da sanção já produzidos, e que, uma vez que a infracção foi amnistiada, a instância (onde a legalidade da sanção aplicada se discutia) perde, supervenientemente, utilidade, pelo que é julgada extinta.

A recorrente, por seu turno, considera que o processo deveria prosseguir uma vez que existem efeitos da sanção já produzidos e não eliminados pela amnistia, sendo, na sua perspectiva, inconstitucional a dimensão normativa daqueles preceitos que fundamenta a decisão de julgar extinta a instância por inutilidade superveniente da lide, quando foi aplicada uma lei de amnistia que apenas impede a produção dos efeitos da sanção ainda não produzidos, não eliminando os efeitos entretanto verificados.

A recorrente sustenta que tal dimensão normativa viola o princípio e a norma que define a República Portuguesa como um Estado de direito - artigo 2.º da Constituição; o princípio da unidade do sistema jurídico - artigo 3.º, n.os 2 e 3, da Constituição; a norma que a todos assegura o acesso ao direito e aos tribunais para (tutela) dos direitos e interesses legalmente protegidos - artigo 20.º, n.º 1, da Constituição; a norma que prevê o direito a que uma causa em que intervenham os cidadãos portugueses seja objecto de decisão mediante processo equitativo - artigo 20.º, n.º 4, da Constituição; a norma que obriga a lei a assegurar aos cidadãos procedimentos judiciais adequados a obter tutela efectiva dos seus direitos e garantias pessoais (como o direito de acesso ao direito e aos tribunais, supra-indicado, e o direito ao trabalho, nos termos constitucionalmente assegurados) - artigos 58.º, n.º 1, e 59.º, n.º 1, alínea b), da Constituição - artigo 20.º, n.º 5, da Constituição; e a norma e o princípio e garantias dos administrados quanto à tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos e interesses, mormente quanto à impugnação de actos administrativos - artigo 268.º, n.º 4, da Constituição.

Não obstante a invocação de todos os princípios mencionados, a recorrente acaba por afirmar que todas as normas e princípios acima referidos têm como vértice único o princípio do acesso ao direito e aos tribunais, sendo então esse o princípio que, na perspectiva da recorrente, é violado, nas suas várias dimensões, pela interpretação normativa impugnada.

7 - A amnistia, como modalidade do exercício do direito de graça, constitui um acto de soberania estadual [...] que, criando um obstáculo à efectivação da punição, pode rigorosamente [...] qualificar-se como a contraface do ius puniendi estadual (cf. Jorge de Figueiredo Dias, Direito Penal Português, parte geral, II, As Consequências Jurídicas de Crime, 1993, p. 691).

O Tribunal Constitucional tem entendido que sob o ponto de vista constitucional, a legitimidade das leis de amnistia de infracções punidas por normas de direito público deve ser aferida à luz do princípio do Estado de direito, donde resulta que os fins das leis de amnistia não podem ser incompatíveis com a realização de um tal princípio (cf. o Acórdão 301/97, de 16 de Abril - inédito; cf. também os Acórdãos n.os 444/97, de 25 de Junho - Diário da República, 2.ª série, de 22 de Julho de 1997, e 510/98 - Diário da República, 2.ª série, de 20 de Outubro de 1998).

Porém, nos presentes autos, a questão de constitucionalidade normativa suscitada pela recorrente não se prende especificamente com os fins da lei de amnistia aplicada no processo. Na verdade, o que a recorrente questiona no recurso de constitucionalidade em apreciação é a legitimidade constitucional da dimensão normativa que subjaz à decisão que julgou extinta a instância por inutilidade superveniente da lide, em virtude de ter sido aplicada uma amnistia que não eliminou os efeitos da sanção já verificados, impedindo apenas a produção dos efeitos ainda não produzidos.

Vem assim questionada no presente recurso a conformidade à Constituição de uma dimensão normativa relativa às condições e consequências específicas da aplicação da amnistia.

O Tribunal Constitucional, no mencionado Acórdão 301/97, considerou expressamente ser constitucionalmente admissível à Assembleia da República amnistiar infracções disciplinares sem destruir os efeitos já produzidos pela aplicação da pena, desde que seja salvaguardada a legitimidade material da amnistia. Nesse aresto, o Tribunal, invocando a jurisprudência constante dos Acórdãos n.os 152/93 e 153/93 (Diário da República, 2.ª série, de 16 e de 23 de Março de 1993, respectivamente), sublinhou o reconhecimento de uma margem de liberdade de conformação do legislador neste domínio, tendo o legislador que aprova a amnistia liberdade para definir os efeitos desta, designadamente para, no âmbito da amnistia das infracções disciplinares, destruir ou não os efeitos já produzidos pela aplicação da pena.

Ora, decorre da jurisprudência constitucional sumariamente citada que a definição de certas condições de concessão de uma amnistia integra o espaço de liberdade de conformação legislativa, podendo o legislador estabelecer limites aos efeitos da medida de graça, efeitos esses que não têm, desse modo, de significar a destruição de todas as consequências da infracção amnistiada. Compreende-se, de resto, que assim seja, uma vez que a concessão da amnistia, consubstanciando uma medida excepcional, repercute-se no funcionamento do sistema sancionatório público, impedindo a normal produção de efeitos das normas que o integram. Trata-se, pois, de uma intervenção singular, em ordem a valores específicos e necessariamente legítimos (cf., quanto à natureza e legitimidade de tais valores, os Acórdãos n.os 444/97 e 510/98), cuja concreta extensão assim como as respectivas condições de aplicação não se encontram constitucionalmente predefinidas.

Os limites a tal medida referem-se então aos seus fins (como o Tribunal Constitucional apreciou nos Acórdãos n.os 444/97 e 510/98), de forma que, com a concessão da amnistia, não se afectem princípios fundamentais do Estado de direito. O carácter mais ou menos restrito dos seus efeitos (uma vez assente, sublinhe-se, a legitimidade material e teleológica da medida de graça), ou seja os efeitos concretos da infracção amnistiada que são eliminados, assim como as repercussões processuais da medida também poderão ser livremente conformadas pelo legislador dentro dos assinalados limites.

Por outro lado, a aplicação da amnistia não poderá, naturalmente, limitar, ainda que reflexamente, de modo inevitável outros direitos fundamentais do agente beneficiário. Adianta-se, porém, de imediato, que in casu tal não acontece, pois pode ser requerida a não aplicação da amnistia, nos termos do artigo 10.º da Lei 29/99, de 12 de Maio.

Em resumo, pode afirmar-se que a amnistia se traduz num benefício concedido pelo Estado, com maior ou menor amplitude, e que, consubstanciando uma valoração excepcional e de algum modo acidental da infracção, deixa intocados os direitos e as garantias fundamentais do agente, caso possa, por opção livre do potencial beneficiário, não ser aplicado.

8 - Nos presentes autos, e como já se referiu, a recorrente insurge-se contra a extinção da instância por inutilidade superveniente da lide, e não contra a aplicação da amnistia. Porém, a recorrente podia ter requerido a não aplicação da amnistia, nos termos do artigo 10.º da Lei 29/99, de 12 de Maio, o que implicaria, naturalmente, o prosseguimento do processo onde se discutia a licitude da sanção disciplinar aplicada. Nessa hipótese, a recorrente teria então a possibilidade de obter uma decisão de anulação da decisão condenatória, com os efeitos inerentes. No entanto, não foi essa a estratégia seguida pela recorrente. No presente processo, a recorrente pretende a aplicação da amnistia no que respeita aos efeitos da sanção ainda não produzidos e o prosseguimento do processo contencioso relativamente aos efeitos já produzidos.

Ora, nenhum princípio ou norma constitucional impede que uma amnistia tenha efeitos restritos ou determinadas repercussões processuais. Com efeito, a Constituição não veda a possibilidade de uma amnistia ter certas consequências ao nível processual, tendo então o particular de optar entre beneficiar da amnistia com certas limitações ou prosseguir com o processo contencioso, recusando a aplicação da amnistia. Não decorre da Constituição um "direito" à amnistia em determinadas condições e com certos efeitos.

O direito de acesso aos tribunais e a um processo equitativo, assim como o princípio da tutela jurisdicional efectiva, encontram-se suficientemente assegurados in casu, uma vez que a lei confere expressamente a possibilidade de recusa da amnistia, subsistindo então a possibilidade de discutir a questão controvertida nos tribunais, com todas as garantias inerentes. Caso se aceite, porém, a aplicação da amnistia (como acontece no presente processo), então tal aceitação estender-se-á também às condições específicas em que a amnistia é concedida, não sendo, nessa medida, procedente afirmar que a extinção da instância por inutilidade superveniente da lide afecta qualquer dimensão do direito de acesso aos tribunais, constitucionalmente consagrado.

9 - Averiguar se esta é a melhor solução normativa não compete ao Tribunal Constitucional. Ao Tribunal Constitucional apenas compete averiguar se se trata ou não de uma solução inconstitucional. A tal questão, pelas razões expostas, o Tribunal responde negativamente.

Improcede, pois, o presente recurso.

III - Decisão. - 10 - Em face do exposto, o Tribunal Constitucional decide negar provimento ao recurso, confirmando consequentemente a decisão recorrida.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 15 UC.

Lisboa, 14 de Março de 2001. - Maria Fernanda Palma - Paulo Mota Pinto - Guilherme da Fonseca - Bravo Serra (com a declaração de que entendo que o despacho proferido pelo relator do Tribunal Central Administrativo em 18 de Novembro de 1999, esclarecido pelo de 6 de Abril de 2000, não deveria ser considerado como uma decisão de um tribunal que, como aquele, funciona colectiva ou colegialmente. Assim, na minha óptica, aquele despacho, no caso, não sendo uma decisão de um tribunal, não poderia ser recorrível para o Tribunal Constitucional, por isso que, tratando-se, como se trata, de um tribunal que funciona colegialmente, só será decisão a tomada pelo colectivo de juízes) - Luís Nunes de Almeida.