Acórdão 402/2000/T. Const. - Processo 534/2000. - Acordam no Plenário do Tribunal Constitucional:

I - Relatório. - 1 - O Partido Socialista vem recorrer do despacho do juiz da Vara Mista do Funchal de 18 de Setembro de 2000, que, deferindo a reclamação oportunamente apresentada pelo Partido Social-Democrata, julgou inelegível o candidato Valentim Fernandes Teixeira, que aquele Partido apresentou, pelo círculo de Santana, às eleições para a Assembleia Legislativa Regional da Madeira.

Pede o Partido Socialista para se "banir da ordem jurídica o despacho recorrido e, em sua substituição, proferir decisão de aceitação do candidato (Valentim Fernandes Teixeira) nas listas pelo círculo de Santana à próxima eleição para a Assembleia Legislativa Regional da Região Autónoma da Madeira".

O despacho recorrido - que também determinou que se afixassem à porta do tribunal todas as listas admitidas, exceptuando-se a lista do Partido Socialista por Santana - fundamentou-se no facto de esse candidato exercer funções de chefe de repartição de finanças no círculo por onde concorre, ou seja, no concelho de Santana.

O Partido Socialista, para o que aqui releva, alegou, em síntese, o seguinte:

a) O artigo 6.º, n.º 1, da Lei 14/79 torna inelegíveis os chefes de repartição de finanças pelo círculo onde exercem a sua actividade, mas não também os funcionários da Direcção-Geral dos Impostos que exerçam essas funções em substituição, sem deterem a respectiva categoria profissional;

b) É que, num tal caso, o funcionário exerce as funções de forma "precária, temporária e ou interinamente, por falha de nomeação para o cargo e ou categoria profissional normativa de chefe de repartição de finanças pela Direcção-Geral respectiva"; e, por isso, esse regime de exercício "não gera em termos jurídico-laborais e funcionais o direito ao lugar de chefe de repartição de finanças";

c) Ora, o candidato Valentim Fernandes Teixeira tem a categoria profissional de "técnico de administração tributária-adjunto"; foi nomeado adjunto do chefe do Serviço de Finanças do nível II, por despacho do Secretário de Estado do Orçamento de 20 de Setembro de 1984 (publicado no Diário da República, 2.ª série, de 11 de Janeiro de 1985); e exerce as funções de chefe do Serviço de Finanças de Santana, em regime de substituição, por força do despacho do director-geral dos Impostos de 13 de Julho de 1988;

d) Por isso, o candidato Valentim Fernandes Teixeira, não tendo a categoria de chefe de repartição de finanças, mas a de técnico de administração tributária-adjunto, nomeado adjunto do chefe do Serviço de Finanças do nível II, é elegível para a Assembleia Legislativa Regional da Madeira pelo círculo de Santana.

O Partido Social-Democrata, notificado neste tribunal para responder, querendo, veio sustentar a improcedência do recurso dizendo, em síntese, que, para o efeito de saber se determinado funcionário de finanças é (ou não) inelegível deputado regional, pelo círculo eleitoral da área onde exerce as suas funções, o que, verdadeiramente, releva não é o facto de esse funcionário possuir (ou não) a categoria profissional de chefe de repartição de finanças (hoje chefe do serviço de finanças), mas o de exercer, efectivamente, tais funções, que é o que acontece, desde 11 de Maio de 1988, com o candidato rejeitado.

2 - Cumpre decidir já que nada há nos autos que obste ao conhecimento do mérito do recurso.

II - Fundamentos. - 3 - Os factos:

Por resultar, não só das alegações das partes, mas também da declaração emitida pela Repartição de Administração Geral da Direcção de Finanças da Região Autónoma da Madeira (junta aos autos a fl. 362), está assente a seguinte matéria de facto:

a) O candidato que o despacho recorrido rejeitou, por o ter julgado inelegível, em virtude de o mesmo exercer as funções de chefe de repartição de finanças no concelho de Santana, por cujo círculo foi apresentado nas listas do Partido Socialista, para ser submetido ao próximo sufrágio para a Assembleia Legislativa Regional da Madeira (Valentim Fernandes Teixeira), tem a categoria profissional de técnico de administração tributária-adjunto;

b) O dito candidato Valentim Fernandes Teixeira foi nomeado adjunto do chefe do Serviço de Finanças do nível II por despacho do Secretário de Estado do Orçamento de 20 de Setembro de 1984, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 9, de 11 de Janeiro de 1985;

c) O mesmo candidato (Valentim Fernandes Teixeira) exerce as funções de chefe do Serviço de Finanças de Santana, em regime de substituição, desde 11 de Maio de 1988, para as quais foi nomeado por despacho de 13 de Julho de 1988 do director-geral dos Impostos, por delegação, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 253, de 2 de Novembro de 1988.

4 - O direito e a sua aplicação ao caso:

Sendo esta a situação profissional do candidato Valentim Fernandes Teixeira, há então que decidir se o despacho recorrido, que o julgou inelegível, merece ou não censura. Ou seja: importa saber se um funcionário de finanças que, sem ser chefe de finanças (esta é a designação que, presentemente, têm os chefes de repartição de finanças, como resulta do disposto no artigo 19.º do Decreto-Lei 366/99, de 18 de Setembro), chefia, em regime de substituição, um serviço de finanças (designação das repartições de finanças: cf. o citado artigo 19.º) é ou não elegível para a Assembleia Legislativa Regional da Madeira.

É o que vai ver-se de seguida.

4.1 - As eleições para a Assembleia Legislativa Regional da Madeira regem-se ainda pelo Decreto-Lei 318-E/76, de 30 de Abril: é que, embora tal diploma legal tenha sido editado ao abrigo de uma norma constitucional transitória - o artigo 302.º, n.º 2, da versão original da Constituição -, ele ainda não foi substituído por outra lei eleitoral, diferentemente do que aconteceu com a legislação emitida, para regular as primeiras eleições legislativas dos Açores, ao abrigo da mesma norma constitucional transitória. Presentemente, com efeito, as eleições para a Assembleia Legislativa Regional dos Açores regem-se pelo Decreto-Lei 267/80, de 8 de Agosto, que foi alterado, por último, pela Lei Orgânica 2/2000, de 14 de Julho, que, em anexo, republicou toda essa lei eleitoral.

Ora, enquanto essa substituição não ocorrer, é aquele Decreto-Lei 318-E/76, de 30 de Abril, que continua a ser a lei eleitoral da Assembleia Legislativa Regional da Madeira, como este Tribunal sublinhou, ainda recentemente, no Acórdão 199/2000 (publicado no Diário da República, 2.ª série, de 2 de Maio de 2000).

Pois bem: o Decreto-Lei 318-E/76, de 30 de Abril, não contém norma que expressamente estabeleça a inelegibilidade dos chefes de finanças. Com excepção do artigo 13.º, ele não contém, aliás, nenhuma norma que enumere as inelegibilidades para as respectivas eleições legislativas.

O silêncio da lei (um silêncio que, de todo o modo, é relativo, como adiante vai ver-se que decorre o artigo 15.º, n.º 5, da mesma lei) não pode, porém, significar que todos os cidadãos portugueses inscritos no recenseamento eleitoral na Região Autónoma da Madeira sejam elegíveis para a respectiva Assembleia Legislativa Regional, como à primeira vista poderia ser-se tentado a concluir face ao disposto no artigo 4.º de tal diploma legal - que dispõe: "serão eleitores os cidadãos portugueses inscritos no recenseamento eleitoral na área do respectivo círculo" - e face também àquilo que (fundada nos artigos 122.º e 150.º da Constituição) certa doutrina considera ser um princípio geral de direito eleitoral: o princípio da vinculação da capacidade eleitoral passiva à capacidade eleitoral activa, segundo o qual só pode ser eleito quem for eleitor [cf., sobre o princípio, Jorge Miranda, O Direito Eleitoral (Estudos sobre a Constituição, 2.º vol., Lisboa, 1978, p. 473)].

É que desde logo criar-se-ia a situação bizarra de um funcionário, que chefia um serviço de finanças na Madeira, poder ser aí eleito deputado regional pelo círculo eleitoral onde exerce funções, mas já não poder ser eleito autarca por esse mesmo círculo eleitoral (cf. citado artigo 4.º, n.º 1, da Lei Eleitoral das Autarquias Locais), nem Deputado à Assembleia da República [cf. o artigo 6.º, n.º 1, da Lei Eleitoral da Assembleia da República (Lei 14/79, de 16 de Maio)]. E mais: uma tal interpretação da lei criaria uma situação de flagrante e injustificada desigualdade entre os cidadãos residentes na Madeira e os residentes nos Açores: nesta última Região Autónoma, com efeito, "não podem ser candidatos pelo círculo onde exerçam a sua actividade os directores e chefes de repartição de finanças" (cf. o artigo 6.º, n.º 1, da respectiva lei eleitoral, na redacção da já citada Lei Orgânica 2/2000).

De todo o modo, a própria Lei Eleitoral da Assembleia Legislativa Regional da Madeira, no seu artigo 15.º, n.º 5, quando dispõe que, "para prova da capacidade eleitoral passiva", "deverá ser apresentada declaração assinada por todos os candidatos, conjunta ou separadamente, da qual conste" que eles "não estão abrangidos nem pelas inelegibilidades gerais, nem pelas locais" [cf. a respectiva alínea b)], desautoriza um tal entendimento da lei: de facto, não prevendo, ela própria, inelegibilidades gerais nem locais, ao fazer essa exigência, só pode estar a remeter-se para as inelegibilidades (gerais e locais) previstas noutra lei.

Vale isto por dizer que o referido artigo 15.º, n.º 5, alínea b), da Lei Eleitoral para a Assembleia Legislativa Regional da Madeira contém uma remissão, ainda que tão-só implícita, para outra lei eleitoral onde se elenquem inelegibilidades gerais e locais.

O que então se impõe é identificar a lei para a qual aquele artigo 15.º, n.º 5, alínea b), reenvia.

Pois bem: no momento em que a Lei Eleitoral para a Assembleia Legislativa Regional da Madeira (Decreto-Lei 318-E/76, de 30 de Abril) foi editada, achava-se em vigor o Decreto-Lei 93-A/76, de 29 de Janeiro, que regulava a capacidade eleitoral para a Assembleia Legislativa (hoje Assembleia da República). Ora, nessa lei eleitoral enumeravam-se as inelegibilidades gerais, no artigo 6.º, e as inelegibilidades locais, no artigo 7.º

Era, por conseguinte, para o Decreto-Lei 93-A/76, de 29 de Janeiro - recte, para os seus artigos 6.º e 7.º -, que o mencionado artigo 15.º, n.º 5, alínea b), do Decreto-Lei 318-E/76, de 30 de Abril, ao exigir dos candidatos a declaração de não estar abrangido "nem pelas inelegibilidades gerais nem pelas locais", remetia.

Para a questão que, nos autos, há que decidir, importa tão-só ter presente a disciplina que se contém no mencionado artigo 7.º do Decreto-Lei 93-A/76, de 30 de Abril, relativo às inelegibilidades locais, o qual dispunha que "não podem candidatar-se pelo círculo onde exercem a sua actividade as seguintes autoridades administrativas e eclesiásticas: [...] directores e chefes de repartição de finanças [...]".

Esta inelegibilidade local, que, nesse artigo 7.º, atingia os directores e chefes de repartição de finanças, constava já, de resto, do artigo 7.º da Lei Eleitoral para a Assembleia Constituinte (Decreto-Lei 621-A/74, de 15 de Novembro).

Presentemente, a Lei Eleitoral da Assembleia da República é a Lei 14/79, de 16 de Maio. Também nela se prevêem, no artigo 5.º, inelegibilidades gerais; e, no artigo 6.º, inelegibilidades especiais, que, como decorre dos dizeres do preceito, são as anteriormente designadas inelegibilidades locais.

Este artigo 6.º, no seu n.º 1, dispõe que "não podem ser candidatos pelo círculo onde exercem a sua actividade [...] os directores e chefes de repartição de finanças [...]".

Assim sendo, há-de hoje entender-se que o artigo 15.º, n.º 5, alínea b), da Lei Eleitoral para a Assembleia Legislativa Regional da Madeira, em matéria de inelegibilidades locais, reenvia para o artigo 6.º, n.º 1, da Lei 14/79, de 16 de Maio, acabado de transcrever.

Por isso, a conclusão a extrair é a de que os directores e chefes de repartição de finanças (hoje chefes de finanças) são inelegíveis pelo círculo onde exerçam a sua actividade para a Assembleia Legislativa Regional da Madeira.

Deste modo, se o candidato Valentim Fernandes Teixeira tivesse a categoria de chefe de finanças, como ele chefia o Serviço de Finanças de Santana desde 11 de Maio de 1988, impunha-se desde já a conclusão de que o mesmo não podia ser candidato por esse círculo à Assembleia Legislativa Regional da Madeira.

Acontece, no entanto, como atrás se referiu, que ele não possui tal categoria, embora exerça as funções de chefe do Serviço de Finanças de Santana - o que faz em regime de substituição.

Impõe-se então averiguar se a inelegibilidade que atinge os chefes de repartição de finanças (hoje chefes de finanças) também vale para os funcionários de finanças que, sem possuir a respectiva categoria, no entanto, desempenham, em regime de substituição, as funções de chefe de um serviço de finanças.

É o que vai ver-se de seguida.

4.2 - Este Tribunal já se debruçou sobre o alcance da inelegibilidade que atinge os "funcionários de finanças com funções de chefia", prevista na alínea a) do n.º 1 do artigo 4.º da Lei Eleitoral das Autarquias Locais (Decreto-Lei 701-B/76, de 29 de Março).

Decidiu então que, no silêncio da lei, a mesma não tem âmbito nacional, mas antes cariz exclusivamente local [cf. o Acórdão 230/85 (publicado nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, 6.º vol., pp. 823 e segs.)].

Analisando a questão sob a perspectiva da chamada captatio benevolentiae, que é um dos motivos capazes de justificar o estabelecimento de certas inelegibilidades, o Tribunal sublinhou que "os chefes das repartições de finanças desempenham funções que permitem legitimamente concluir pela sua apreciável influência a nível local, até pelos reflexos que da sua actividade resulta[m] sobre a situação patrimonial dos eleitores"; e acrescentou que "a conexão eventualmente existente entre o desempenho das funções e a influência sobre o eleitorado se limita, geralmente, pela própria natureza das coisas, à área em que exercem a sua actividade"; e que, por isso, o perigo de captatio benevolentiae só "poderia constituir fundamento para justificar que os chefes das repartições de finanças não se pudessem candidatar aos órgãos representativos das autarquias em cuja área exercem a sua actividade", mas nunca "para impedir que eles se candidatassem aos órgãos de outras autarquias".

Nesse aresto, o Tribunal ponderou igualmente que a necessidade de garantir a isenção, independência e desinteresse pessoal dos titulares de cargos políticos no exercício dos respectivos mandatos - que é outro fundamento capaz de justificar o estabelecimento de uma inelegibilidade - apenas legitima essa inelegibilidade, se ela tiver âmbito exclusivamente local. E isso porque "a isenção, independência ou desinteresse pessoal só podem ser afectados quando se verifique a possibilidade de o exercício do mandato ser influenciado por uma certa qualidade pessoal ou funcional do titular do cargo político". E isso só pode ocorrer no âmbito local, pois só aí a actividade funcional dos chefes das repartições de finanças pode "conexionar-se com matérias incluídas nas atribuições das autarquias da respectiva circunscrição".

Nos Acórdãos n.os 233/85, 259/85, 261/85, 719/93 e 678/97 [publicados nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, respectivamente, no vol. 6.º, pp. 851, 959 e 995 (os três primeiros), no 26.º vol., p. 423 (o quarto) e no 38.º vol., p. 361, o último] decidiu-se em sentido idêntico ao daquele Acórdão 230/85.

[Cf. também: sobre a inelegibilidade dos inspectores de finanças, o Acórdão 8/84; e sobre a elegibilidade dos tesoureiros da Fazenda Pública, o Acórdão 238/85 (publicados nos citados Acórdãos vol. 2.º, p. 263, o primeiro, e 6.º vol., p. 869, o segundo).]

Decorre de tal jurisprudência uma ideia que é válida também para a inelegibilidade que atinge os chefes das repartições de finanças, quando esteja em causa a eleição para a Assembleia Legislativa Regional de uma Região Autónoma. Essa ideia é a seguinte: ao estabelecer a inelegibilidade, o que a lei procura é, pois, de um lado, evitar que a inegável influência social que esses funcionários têm na área territorial onde exercem funções vá condicionar a liberdade de voto dos eleitores; e, de outro, assegurar que o exercício do mandato não corra o risco de vir a ser influenciado negativamente pelo facto de o titular do cargo desempenhar as funções de chefe da repartição de finanças na área da circunscrição eleitoral por que foi eleito, em termos de se pôr em causa a isenção, a independência e o desinteresse pessoal, que são exigíveis a todo o servidor público (cf. o artigo 266.º, n.º 2, da Constituição).

Só com as finalidades apontadas, aliás, o legislador está constitucionalmente autorizado a estabelecer inelegibilidades, pois, constituindo elas restrições à capacidade eleitoral passiva (de facto, traduzem-se em compressões de um direito fundamental - recte, do direito de acesso a cargos públicos electivos, consagrado no artigo 50.º, n.º 1, da Constituição), a lei só as pode estabelecer se forem "necessárias para garantir a liberdade de escolha dos eleitores e a isenção e independência do exercício dos respectivos cargos" (cf. o artigo 50.º, n.º 3, da Constituição).

A inelegibilidade em causa nada tem, assim, a ver com o facto de as funções de chefe da repartição de finanças serem desempenhadas por quem é titular do cargo, ou, antes, por quem as exerce interinamente ou em regime de mera substituição. Seja qual for o título por que o funcionário se acha investido nas funções, sempre ele exerce influência social, que legitima, ratione constitutionis, o estabelecimento de uma inelegibilidade de âmbito local, com vista a proteger a liberdade de voto dos eleitores e os demais interesses constitucionalmente protegidos que se deixaram apontados (isenção e independência no exercício do cargo); e que justifica que a inelegibilidade estabelecida na lei - ou seja, no mencionado artigo 6.º, n.º 1, da Lei 14/79, de 16 de Maio, aqui aplicável ex vi do disposto na alínea b) do n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei 318-E/76, de 30 de Abril - valha também para aquele que, sem possuir a categoria de chefe de finanças, no entanto, desempenha as funções de chefe de um serviço de finanças.

Face ao que se deixa exposto, o candidato Valentim Fernandes Teixeira está, por conseguinte, ferido de uma inelegibilidade que o impede de concorrer às eleições para a Assembleia Legislativa Regional da Madeira pelo círculo de Santana.

Na verdade, o referido Valentim Fernandes Teixeira, como atrás se disse, tem a categoria profissional de técnico de administração tributária-adjunto, mas, por despacho de 20 de Setembro de 1984, foi nomeado adjunto do chefe do Serviço de Finanças do nível II e desde 11 de Maio de 1988 exerce as funções de chefe do Serviço de Finanças de Santana, em regime de substituição. Ou seja: desde 11 de Maio de 1988 é ele quem, efectivamente, chefia o Serviço de Finanças de Santana.

Por isso, na área do concelho de Santana ele exerce naturalmente, por via dessas mesmas funções, uma influência social susceptível de limitar a liberdade de voto dos eleitores. Ao que acresce que, caso ele viesse a ser eleito deputado regional, o desempenho efectivo daquelas funções poderia vir a influenciar negativamente, nos termos que atrás se apontaram, o exercício do respectivo mandato. Tudo razões a justificar a sua inelegibilidade.

4.3 - Conclusão:

Sendo o candidato Valentim Fernandes Teixeira inelegível para a Assembleia Legislativa Regional da Madeira pelo círculo eleitoral de Santana, há que negar provimento ao recurso, pois o despacho recorrido não merece censura.

III - Decisão. - Pelos fundamentos expostos, decide-se:

a) Julgar o candidato Valentim Fernandes Teixeira inelegível pelo círculo eleitoral de Santana para a Assembleia Legislativa Regional da Madeira;

b) Em consequência, negar provimento ao recurso e confirmar o despacho recorrido.

27 de Setembro de 2000. - Messias Bento - Guilherme da Fonseca - Alberto Tavares da Costa - Luís Nunes de Almeida - Maria Fernanda Palma - Maria dos Prazeres Pizarro Beleza - José de Sousa e Brito - Maria Helena Brito - Vítor Nunes de Almeida - Artur Maurício - Paulo Mota Pinto - Bravo Serra - José Manuel Cardoso da Costa.